ADMINISTRATIVO. Notificación y avisos electrónicos: ventajas y dificultades

21 febrero, 2018
ADMINISTRATIVO. Notificación y avisos electrónicos: ventajas y dificultades

ADMINISTRATIVO. Notificación y avisos electrónicos: ventajas y dificultades. Para los profesionales que se dedican a la implantación efectiva de la administración electrónica y a la transformación digital de las Administraciones Públicas la nueva Ley de Procedimiento Administrativo Común supone un gran avance para despajar los obstáculos, o disculpas, que se han venido esgrimiendo, desde la entrada en vigor de la Ley 11/2007, para dilatar la efectiva utilización de los instrumentos de la administración electrónica.

Han pasado nueve años desde la Ley 11/2007 y aún sorprende la sensación de pánico que la nueva Ley 39/2015 está ocasionando. Sorprende porque los instrumentos nucleares de la administración electrónica ya eran, y son, instituciones formales del procedimiento administrativo. Lo que sucede es que para quienes no lo han entendido así hasta la fecha o para aquellas instituciones que han contemplado la administración electrónica como algo secundario, y no como lo que es, algo obligatorio, tendrán ahora que recuperar el trabajo.

Que después de nueve años se escuchen reflexiones alarmistas sobre la necesidad de adaptar las soluciones de gestión y los sistemas de información, lo que conocemos como «las aplicaciones informáticas» para dar respuesta al registro electrónico, el procedimiento electrónico, el expediente electrónico, el documento electrónico, la notificación electrónica y el archivo electrónico es un síntoma de que algunos planteamientos que se han desarrollado hasta la fecha no se ajustaban a los requisitos establecidos en la propia Ley 11/2007.

Entrando en materia, el contenido que abordaremos en este apartado es el referido a las notificaciones electrónicas y los servicios de mensajería en el marco de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de procedimiento administrativo común de las administraciones públicas.

El enfoque y orientación es eminentemente práctico si bien, como sucede en todo proceso de implementación de una institución del procedimiento administrativo electrónico, se contemplará desde la triple visión jurídica, técnica y funcional, sin perder de vista que, aunque en este caso nos referiremos a un subproceso, el de notificación electrónica, éste será parte integrante del procedimiento administrativo común y por lo tanto de todos los demás instrumentos del procedimiento que la propia Ley establece para su efectiva tramitación electrónica.

Previamente a desarrollar la perspectiva práctica de las notificaciones electrónicas vamos a referirnos brevemente, y sin profundizar dado que no es el objetivo de este apartado, a su nueva regulación en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de procedimiento administrativo común de las administraciones públicas.

Los expertos que han realizado los análisis previos al contenido de la Ley coinciden, con carácter general, que la nueva regulación tiene como finalidad, entre otras, implantar el funcionamiento electrónico de las Administraciones con el objetivo de facilitar la gestión a los ciudadanos y ahorrar dinero y esfuerzos a las Administraciones Públicas.

Se persigue que la Administración se dirija a lo que se ha denominado «papel cero», tanto en su funcionamiento interno como en la relación con los ciudadanos, y en esa línea se priorizan las notificaciones por medios electrónicos.

La notificación, como reconoce el Tribunal Constitucional cumple «una función relevante, ya que al dar noticia de la correspondiente resolución, permite al afectado adoptar las medidas que estime más eficaces para sus intereses, singularmente la oportuna interposición de los recursos procedentes». (1) Por tanto, la notificación administrativa es una actuación principal garante de la efectividad del acto y con incidencia directa en el derecho a la tutela judicial efectiva, con las consecuencias prácticas y jurídicas que ello conlleva.

Como acto administrativo, se ve afectada por la nueva regulación que el Título III de la Ley 39/2015 de 1 de octubre de 2015, del Procedimiento Administrativo Común, que camina hacia la eliminación del papel y nos invita (u obliga) a el soporte electrónico en nuestra relación con la Administración.

La Ley 39/2015, señala en el art. 14 los sujetos obligados a relacionarse y por tanto a recibir las notificaciones por medios electrónicos y el resto de sujetos gozan, en principio, de libertad de elección, ya que se deja abierta la puerta a establecer nuevos obligados por vía reglamentaria. No obstante, aquellos que opten por la tramitación en papel, podrán cambiar al soporte electrónico en cualquier momento, como reconoce el art. 14.1 LPACP, y esa elección vinculará a la Administración a utilizar el medio elegido.

Analizando el art. 14, podemos concluir que:

  1. Las personas físicas podrán optar a la tramitación electrónica. No obstante, la Ley prevé que se establezca reglamentariamente la obligación de utilizar medios electrónicos en determinados procedimientos y colectivos de personas que con motivo de su capacidad económica, técnica, profesional u otros, se presuma acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios.
  1. Las personas jurídicas están obligadas a relacionarse con la Administración por medios electrónicos. (Personas o Terceros)
  2. Las entidades sin personalidad jurídica están obligadas a relacionarse con la Administración por medios electrónicos. (Personas o Terceros)
  1. Los profesionales colegiados en el ejercicio de su actividad profesional, están obligados a relacionarse con la Administración por medios electrónicos. (Personas o Terceros)
  1. Los Notarios y Registradores de la propiedad y mercantiles: están obligados a relacionarse con la Administración por medios electrónicos. (Personas o Terceros)
  1. Los representantes de los interesados estarán obligados cuando lo estén sus representados. (Personas o Terceros)
  1. Los empleados de las Administraciones Públicas en las actuaciones que realicen con ellas por motivo de su condición de empleado público. (Personas o Terceros)

Como ya adelanta la exposición de motivos es indudable que habrá grandes cambios en la práctica de las notificaciones: «Merecen una mención especial las novedades introducidas en materia de notificaciones electrónicas, que serán preferentes y se realizarán en la sede electrónica o en la dirección electrónica habilitada única, según corresponda. Asimismo, se incrementa la seguridad jurídica de los interesados estableciendo nuevas medidas que garanticen el conocimiento de la puesta a disposición de las notificaciones como: el envío de avisos de notificación, siempre que esto sea posible, a los dispositivos electrónicos y/o a la dirección de correo electrónico que el interesado haya comunicado, así como el acceso a sus notificaciones a través del Punto de Acceso General Electrónico de la Administración que funcionará como un portal de entrada». (Política de Firma. Identificación y firma de los interesados y de la Administración, punto de acceso general, expediente electrónico, registro electrónico, documento electrónico, archivo electrónico, gestor de notificaciones y avisos, terceros, territorio e interoperabilidad)

Ya dentro del articulado, el art. 41 LPACP enuncia un mandato en líneas generales por el cual «Las notificaciones se practicarán preferentemente por medios electrónicos y, en todo caso, cuando el interesado resulte obligado a recibirlas por esta vía.» De forma que no queda duda sobre el calado de la reforma, que obliga a un gran número de interesados a relacionarse por medios electrónicos.

Sin embargo continúa el precepto estableciendo dos excepciones:

  1. a) Cuando la notificación se realice con ocasión de la comparecencia espontánea del interesado o su representante en las oficinas de asistencia en materia de registro y solicite la comunicación o notificación personal en ese momento. (Posición integrada ciudadana. Plataforma de atención multicanal)
  1. b) Cuando para asegurar la eficacia de la actuación administrativa resulte necesario practicar la notificación por entrega directa de un empleado público de la Administración notificante.

Con esta nueva situación, tendremos dos tipos de notificaciones: las electrónicas y las «formato papel» (Expediente electrónico, documento electrónico, archivo electrónico), y no siempre se utilizará una u otra por mandato legal, sino que la Ley faculta a los no obligados a utilizar los medios electrónicos a optar por ellos.

Complementariamente, todas las notificaciones que se realicen en papel (Terceros, Territorio, registro electrónico, expediente electrónico, documento electrónico, archivo electrónico y gestor de notificaciones y avisos), estarán disponibles en la sede electrónica del organismo para que el interesado pueda consultarlas con DNI electrónico, firma digital o cualquier otro sistema de identificación electrónica (Política de Firma. Identificación y firma de los interesados). Así el interesado se ahorra el trámite de ir a la oficina de Correos o del prestador de servicios postales en aquellos casos en que tenga constancia de la disponibilidad de la notificación por los intentos de aviso.

Cuando el interesado que haya optado por la notificación en papel acceda a la misma en la plataforma digital, se le dará la oportunidad de cambiar su elección en ese momento, mediante formulario normalizado (Expediente electrónico: Servicio de respuesta inmediata, actuación administrativa automatizada)que, de aceptarse constituirá la comunicación fehaciente de que se ha decidido cambiar a la tramitación electrónica, opción reversible en cualquier momento y estado de procedimiento (art. 42.3 LPACP).

En definitiva, las notificaciones que se realicen en papel por elección del ciudadano, estarán igualmente a su disposición en soporte electrónico y en cualquier momento podrá cambiar el modo de comunicarse con la Administración. (Terceros, territorio, expediente electrónico, documento electrónico, archivo electrónico)

Como resulta evidente, aquellos sujetos que estén obligados a relacionarse con la Administración por medio electrónicos, recibirán siempre las notificaciones por ese medio salvo en los casos expresamente previstos en la Ley.

La notificación por medios electrónicos, regulada en el art.43 LPACP, se entiende realizada por la comparecencia del interesado o su representante al contenido de la notificación disponible en la sede electrónica de la Administración u organismo actuante, por medio de la dirección habilitada única o a través de ambos canales, dependiendo de lo que cada Administración haya dispuesto en materia de notificaciones. (Gestor de notificaciones y avisos electrónicos).

Para mayor seguridad jurídica, eficiencia y certeza de que el interesado reciba la notificación por medios electrónicos, se prevé que se envíen avisos a los dispositivos (teléfono o correo electrónico) que el interesado haya facilitado informando de que la notificación está disponible en la Sede Electrónica de la Administración u Organismo correspondiente o en la dirección habilitada única, aunque la falta de aviso no supone la ineficacia de la notificación —art. 41.6—. En ningún caso se enviará la notificación, solo se hace llegar el aviso dando noticia de que la notificación está disponible.

En cuanto a los efectos propios de la notificación se entenderá producida en el momento en que el interesado o su representante acceda al contenido. En los casos en que el interesado esté obligado al uso de éstos medios o lo haya elegido expresamente, se entenderá rechazada cuando hayan transcurrido 10 días naturales desde la puesta a disposición sin haber accedido a su contenido.(art. 43.2 LPACP). (Registro electrónico entrada-salida, expediente electrónico, documento electrónico, archivo electrónico, gestor de notificaciones y avisos, identificación y firma, interoperabilidad).

El acto administrativo objeto de notificación electrónica pasa entonces por los siguientes estados (4) :

  1. a) Puesta a disposición: la notificación está disponible en sede electrónica o dirección única habilitada para que el interesado la acepte y entre a conocer su contenido o bien la rechace.
  1. b) Notificación practicada: el interesado ya ha accedido al contenido. La notificación se entiende practicada el día y a la hora que se accede a ella.
  1. c) Rechazada de manera automática: la notificación ha sido realizada, ni el interesado ni su representante ha accedido a su contenido en los diez días naturales posteriores a su puesta a disposición. (art. 41.2 y 5 LPACP).

En aquellos casos en que el interesado no esté obligado a relacionarse con la Administración por medios electrónicos, se practicará la notificación en papel.

En síntesis, los supuestos que se pueden plantear son:

  1. Medios electrónicos: regla general, siempre que el interesado resulte obligado y cuando haya optado por esta modalidad.
  1. Posibilidad de notificar por medios NO electrónicos:
  1. a) Cuando el interesado o su representante comparezca en las oficinas de asistencia en materia de registro y solicite la comunicación o notificación personal en el momento.
  1. b) Cuando sea necesario entregar directamente la notificación por un empleado público de la Administración correspondiente para asegurar la eficacia de la actuación administrativa.
  1. c) En NINGÚN caso por medios electrónicos:
  • Cuando el acto a notificar va acompañado de elementos que no sean susceptibles de convertir en soporte electrónico.
  • Las que contengan medios de pago a favor de los obligados.
  1. d) Cuando el interesado sea el que inicie el procedimiento:
  • Si es sujeto obligado: medios electrónicos.
  • Si no está obligado, deberá indicar el medio que elije.

Cuando por algún motivo, se realice la notificación por ambos cauces, se estará a la fecha de aquella que se produjera con anterioridad.

Las condiciones de las notificaciones en papel se han modificado o más bien especificado. A demás de la obligación de poner a disposición del interesado las notificaciones en la Sede electrónica de la Administración u Organismo actuante para el caso de que se quiera acceder de forma electrónica (art. 42 LPACP), de forma complementaria, hay que añadir que:

  • Se incluye la exigencia de 14 años de edad para poder recibir notificaciones la persona que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad, cuando el interesado no se encuentre en el domicilio. (art. 42.2 LPACP) Aun con estas especificaciones, no se ha recogido el elenco total de requisitos que la jurisprudencia venía exigiendo para considerar efectuada una notificación a los interesados en tanto a capacidad, en caso de que fuera otra persona quien la recogiera en el domicilio.
  • Si nadie pudiera hacerse cargo de la notificación, se hará constar en el expediente, especificando día y hora en la que se intentó la notificación.
  • En caso de fracasar el primer intento, se repetirá otra vez en los tres días (control de plazos. Calendario) próximos y en hora distinta, que deberá ser antes o después de las 15:00 de manera opuesta a la primera y siempre con una diferencia de tres horas entre uno y otro intento. Esto viene a cerrar la gran controversia que meridianamente se había resuelto jurisprudencialmente, y amplía además el margen de tiempo que debe mediar entre la hora del primer y del segundo aviso.

Si aun así la notificación resulta infructuosa en palabras del art. 44 LPACP, los interesados sean desconocidos o se ignore el lugar de la notificación, se publicará en el Boletín Oficial del Estado, al igual que ocurre cuando se ignore el lugar de notificación o los interesados sean desconocidos. La Ley 15/2014, de 16 de septiembre, de racionalización del Sector Público y otras medidas de reforma administrativa puso en marcha el Tablón Edictal Único (TEU. Interoperabilidad) en junio del año siguiente, esta herramienta permite que todas las Administraciones unifiquen la emisión de edictos, al igual que, con carácter también facultativo, puedan publicar un anuncio en los boletines territoriales (de la Comunidad Autónoma o Provincia), en el tablón de edictos del Ayuntamiento del último domicilio del interesado o del Consulado o Sección Consular de la Embajada correspondiente o en los tablones ya existentes en cada administración. Las Administraciones pueden establecer formas complementarias de notificación, sin perjuicio de la obligación de publicar el anuncio en el Boletín Oficial del Estado.

En los procedimientos iniciados de oficio, la Administración debe notificar en el domicilio del interesado, al menos a efectos de iniciación. Para las sucesivas notificaciones podrá utilizar medios electrónicos siempre que ello no cause indefensión a los interesados. El art. 41 LPACP obliga a la Administración, a indagar el domicilio del interesado mediante consulta al Padrón Municipal. (5)

Los actos administrativos podrán ser publicados (art. 45 LPACP) cuando así lo establezcan las normas de cada procedimiento o cuando lo aconsejen razones de interés público (art. 45 LPACP). Los actos administrativos se publicarán y surten los mismos efectos que la notificación cuando:

  • Tengan por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas o cuando la Administración entienda que la notificación a un solo interesado es insuficiente para garantizar la notificación a todos, se notificará individualmente y de manera adicional, en el los tablones que corresponda.
  • En los procesos selectivos o de concurrencia competitiva de cualquier tipo. En este caso, la convocatoria del procedimiento deberá indiciar el medio por el que se efectuarán las siguientes publicaciones.

La publicación deberá contener los mismos elementos que las notificaciones (texto íntegro, indicación de si pone fin al procedimiento administrativo, los recursos que caben contra él…) y se publica en el diario oficial que corresponda.

Cuando el órgano competente apreciase que la notificación por medio de anuncios o la publicación lesiona derechos o intereses legítimos, se limitará a publicar una somera indicación del contenido del acto y del lugar donde los interesados podrán comparecer, en el plazo que se establezca, para conocimiento del acto y su contenido (art.46 LPACP).

Aunque adicionalmente las Administraciones pueden establecer otras formas de notificación, serán siempre complementarias y no excluirán la obligación de publicar en el correspondiente Diario Oficial.

El art. 40 LPACP termina con la ambigüedad del articulado anterior, al especificar que el responsable de efectuar la notificación será el órgano que dicte la resolución o acto administrativo.

En cuanto a los requisitos de la notificación, señala:

  • Debe notificarse en los 10 días siguientes a aquel en que fue dictado.
  • Debe contener el texto íntegro de la resolución.
  • Debe indicar si pone fin a la vía administrativa y judicial, el órgano ante el que hubiera de presentarse y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados interpongan los que estimen convenientes.

Si contuviera el texto íntegro pero faltara alguno de los otros requisitos, surtirá efectos a partir de la fecha en la que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación, o interponga cualquier recurso que proceda. A efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo establecido, es suficiente que contenga el texto íntegro de la resolución y esté acreditado el intento de notificación.

Las notificaciones y avisos electrónicos los tenemos entender como parte de un todo, el procedimiento administrativo electrónico, que si bien tiene entidad propia no se puede entender de forma aislada si no como parte integrante del mismo. Esto que es obvio desde la perspectiva jurídica y funcional, no lo es tanto desde la perspectiva de los sistemas de gestión que se han ido desarrollando parcialmente, de forma aislada, sin que respondan a las necesidades del procedimiento administrativo electrónico.

Ya nadie cuestiona que el nuevo marco jurídico nos obliga a la plena digitalización de la Administración para atender a la tramitación electrónica del procedimiento administrativo. Para ello, la visión parcial, departamental, de los sistemas de gestión se deberá transformar en una visión holística del sistema integrado de gestión corporativo, abierto e interoperable interna y externamente. Ahora ya sí tendremos que transformarnos en expertos en gestión la información y lo que ello supone (datos abiertos, normalización, automatización, transparencia, movilidad, etc.).

Sin duda, muchos seguirán siendo expertos en gestionar papel pero duplicando esfuerzos al tener que obligatoriamente tramitar electrónicamente los procedimientos administrativos.

En este apartado vamos identificar los componentes o los instrumentos necesarios y recomendables para la gestión de las notificaciones y avisos electrónicos que tienen que ser parte nuclear del sistema de gestión. Las notificaciones y los avisos electrónicos no tienen ni deben contemplarse como algo aislado, ajeno a los sistemas de gestión, si no parte integrante de los mismos, con sustantivad propia.

Vamos a hacer una breve referencia a cada uno de los elementos y su función tanto en el backoffice como en el frontoffice cuya diferenciación es cada vez más difusa con la necesaria apertura de los sistemas de gestión.

Como se ha comentado previamente, las notificaciones y los avisos electrónicos los consideraremos como un subproceso del procedimiento administrativo cuya tramitación electrónica se lleva a cabo a través de actos administrativos y documentos electrónicos administrativos que conformarán el expediente electrónico. La nueva regulación establece que los expedientes tendrán formato electrónico y formarán mediante la agregación ordenada de cuantos documentos, pruebas, dictámenes, informes, acuerdos, notificaciones y demás diligencias deban integrarlos, así como un índice numerado de todos los documentos que contenga, debiendo constar copia electrónica certificada de la resolución adoptada (art. 70.2 Ley 39/2015), resolución que se dictará por medios electrónicos (art. 88.4 Ley 39/2015).

Al referirnos a la tramitación electrónica del procedimiento administrativo tenemos contemplar los requerimientos que se precisan para garantizar el cumplimiento de la nueva regulación.

Para un adecuado tratamiento electrónico debemos definir y diseñar los flujos de información que precisa el subproceso de notificaciones y avisos electrónicos. Así, en primer lugar precisamos contar con una parte nuclear del sistema de información que agrupe los datos únicos y que denominaremos Personas, documentos y territorio que ahora, en las notificaciones, reduce su importancia al concentrarse exclusivamente a las notificaciones en papel.

En segundo lugar, tendremos los sistemas transversales de gestión que comprenden son el registro electrónico, la gestión de expedientes electrónicos, la gestión documental, la gestión de avisos y notificaciones electrónicas, el archivo electrónico y la firma electrónica.

Los servicios comunes son los que aportan las funcionales generales de todos los sistemas de gestión y tienen que tener una integración directa con las soluciones de gestión y con la tramitación electrónica de los procedimientos. Se basan en la filosofía del dato único lo que permite que la información se introduzca una sola vez en el origen evitando duplicidades e inconsistencias y reutilizándola tantas veces como se precise garantizando la integridad y calidad de la misma.

Vamos a realizar una breve descripción de los componentes que necesitamos para la implementación de notificaciones y avisos electrónicos:

Personas: Su objetivo es gestionar con criterios normalizados la información de los interesados que sirve de base tanto para la tramitación como, en el caso que nos ocupa, las notificaciones y avisos electrónicos. Cada persona cuenta con información sobre si está obligada o no a notificación electrónica, las direcciones, los medios de contacto (para avisos electrónicos), los consentimientos (para consentir notificación electrónica para los no obligados), representaciones y apoderamientos.

El acceso y actualización se realizará desde el punto de acceso general electrónico, por el propio interesado, o presencial, por funcionarios habilitados, y de la propia tramitación electrónica de los procedimientos. Es preciso hacer una referencia la normativa de protección de datos de carácter personal y al esquema nacional de seguridad (auditoría, seguridad, control de accesos, roles, política de seguridad, etc.)

Territorio: Su objetivo es gestionar centralizadamente y con criterios normalizado toda la información relacionada con las direcciones, normalizando la información necesaria para garantizar las correctas notificaciones en papel. Se recomienda que esté centralizado en una única unidad para mantener la integridad y mejorar la calidad de la información. mayor calidad de la información mejor eficacia de la notificación en papel.

Documentos: Su objetivo es gestionar centralizadamente y con criterios normalizados las características de cada tipo documental a fin de garantizar el tratamiento adecuado y homogéneo de los documentos en la organización: qué procesos deben aplicarse antes de su ingreso en el gestor documental, dónde deben archivarse los documentos, la clase de acceso y el nivel LOPD y las características respecto a su reutilización.

Los documentos éstos se almacenan y gestionan utilizando un gestor documental corporativo que deberá estar integrado con las soluciones de gestión y contemplan los metadatos y las características establecidas en las normas técnicas de interoperabilidad. La configuración de los documentos permitirá definir para los documentos: los datos generales e identificativos del tipo de documento, sus atributos, seguridad y acceso, sensibilidad LOPD, la serie documental del cuadro de clasificación archivístico, el nivel de incrustación del código electrónico de verificación para su cotejo a través del punto general de acceso, el campo de firma y tipología de firma a utilizar, y si se aplica sello o no para la posible actuación administrativa automatizada.

En el caso de las notificaciones permitirá la configuración de los diferentes tipos de notificaciones y avisos, y los criterios de plazos (calendario) y posibles automatizaciones en función de variables (planificador) como: notificación papel o electrónica, envío a comparecencia electrónica y a la dirección electrónica única, estados en función de eventos (enviada, notificada, rechazada, etc.)

Calendario: Su objetivo es permitir la gestión centralizada del calendario de la organización que servirá para el conjunto establecer los diferentes plazos y que los mismos se puedan configurar en las soluciones de gestión (registro electrónico, procedimientos-expedientes electrónicos, notificaciones y avisos electrónicos, etc.). Permitirá definir el calendario con los días festivos, tanto los fijos como los variables y las diferentes jornadas. el mismo es el que se publica en el punto de acceso general.

Planificador: Su objetivo es permitir la configuración de la ejecución de procesos, subprocesos o tareas de forma automatizada y en función de determinados parámetros o criterios. Ejemplos:

  • Si el interesado de un expediente está obligado a notificación electrónica enviarla de forma desatendida a la dirección electrónica habilitada única y a la notificación por comparecencia.
  • Si el interesado no está obligado a notificación electrónica pero autoriza expresamente su utilización, enviar automáticamente las siguientes notificaciones electrónicas mientras esté vigente el consentimiento.
  • Actualizar fechas de envío, notificación o rechazo a través de interoperabilidad externa (Dirección electrónica habilitada única) e interna (comparecencia electrónica)
  • Si notificación en papel, enviar remesa para impresión, enviar notificación por comparecencia electrónica y asociar a la posición integrada para que se puede acceder desde las oficinas de asistencia.
  • Si firmada resolución, aplicar actuación administrativa automatizada para la elaborar la notificación, registrar de salida y enviar notificación electrónica (siempre) y en papel (en función del interesado).

Los instrumentos descritos, y los que se describen a continuación, tienen que ajustarse los criterios establecidos por las diferentes normas técnicas de interoperabilidad, interoperabilidad que nos abre un sin fin de oportunidades para la simplificación de procedimientos y la mejora de la gestión administrativa, precisándose la transversalidad de las soluciones de gestión para que, en cada fase del procedimiento se utilicen los instrumentos para la tramitación electrónica correspondientes.

Los procedimientos administrativos son horizontales, transversales, a la organización y el resultado, el producto obtenido con su tramitación, son los expedientes electrónicos que tienen que formarse mediante la agregación ordenada de la información y documentos generados durante su tramitación con la excepción de la información que tenga carácter auxiliar o de apoyo. Por este motivo las soluciones de gestión departamentales tienen que ser parte integrante de las soluciones transversales porque de ellas se derivan actos y documentos administrativos que tienen que agregarse al expediente electrónico que a su vez tienen que incorporar los componentes nucleares descritos que se utilizarán en función de las necesidades de cada trámite.

  1. Soluciones de gestión: componentes transversales

El objetivo es que la tramitación del procedimiento electrónico se realice desde una óptica de gestión global de procesos. El procedimiento electrónico tiene englobar todos los procesos y subprocesos precisos para garantizar la tramitación electrónica conforme a la nueva regulación de las Leyes 39 y 40 de 2015.

Para ello tiene que contemplar las actuaciones administrativas necesarias para la configuración del expediente electrónico: iniciación, instrucción, terminación y archivo, registro electrónico, documento electrónico, notificación electrónica, puesta a disposición, copiado y foliado electrónico, realizar un pago y tramitación integral.

Esta concepción global de procesos requiere una gestión de expedientes transversal, compartida por todas las soluciones de la corporación, y que permita de igual forma gestionar expedientes administrativos, tributarios, contables o de cualquier tipología. Por este motivo, las soluciones de gestión en el ámbito económico-financiero, el tributario, el de población o las soluciones de gestión sectoriales o departamentales tienen que transformarse en parte o secciones de los expedientes administrativos electrónicos.

Este modelo de gestión por procesos requiere un conjunto de servicios horizontales que recorren toda la organización y que son utilizados por todas las unidades.

Los servicios transversales a destacar por su relación directa con las notificaciones y avisos electrónicos, que se tienen que configurar con la utilización de los componentes nucleares y comunes que expuestos anteriormente, son el registro electrónico, la gestión de expedientes electrónicos, la gestión documental, la gestión de avisos y notificaciones electrónicas, el archivo electrónico y la firma electrónica. Estas soluciones transversales tienen que ajustarse a los requisitos establecidos en las correspondientes normas técnicas de interoperabilidad que, a efectos prácticos, se detallan en las guías de aplicación publicadas en el portal de administración electrónica.

Además de lo descrito anteriormente, tendremos en cuenta:

  • Un servicio transversal de interoperabilidad, que proporciona todo lo necesario para la interconexión de los sistemas internos englobados en la infraestructura tecnológica con sistemas externos a ella, ya sean propios de nuestra organización o de otras administraciones, así como la publicación de servicios propios a los que puedan acceder otras administraciones, haciendo de esta forma que la interoperabilidad entre entidades sea una realidad. Con ello, damos cumplimiento al ENI, que se complementa con los procesos de auditoría y seguridad que responden al ENS. Este servicio es el que no permite el envío de notificaciones a la dirección electrónica habilitada única.
  • Un servicio para la definición de indicadores resultantes de la tramitación a través de la cual tendremos que habilitar cuadros de mando para la toma de decisiones y la publicación de indicadores individuales o cruzados que permitan analizar los servicios y el cumplimiento de acuerdos de niveles de servicios o de compromisos establecidos en las cartas de servicios (Número de notificaciones, plazos, etc.). Estos indicadores se podrán, o deberán, publicar en el portal de transparencia y datos abiertos.

Finalmente, una vez descritos los instrumentos necesarios y recomendables para la implementación de notificaciones y avisos electrónicos tendremos que contemplar los servicios de atención multicanal. La denominada posición integrada ciudadana, o carpeta ciudadana, hace posible la materialización del punto de acceso general, bien sea electrónico o presencial.

En este punto, destaca especialmente el canal electrónico, a través del cual los ciudadanos y las empresas se convierten en actores de los procesos, con plena capacidad de interactuar. Contemplamos así los mecanismos necesarios para hacer accesibles interesados los servicios internos a través de los diferentes canales habilitados al efecto para interactuar, no sólo para acceder a las notificaciones electrónicas por comparecencia si no, también, para la presentación de algún tipo de solicitud, su seguimiento y las posibles intervenciones posteriores como son los aportes de documentación complementaria o la presentación de recursos.

Una vez que hemos tratado los aspectos jurídicos y tecnológicos vamos a abordar ahora el aspecto o la visión funcional. Lo que sería el proceso, o mejor, subproceso de notificaciones y avisos electrónicos que como en la definición y diseño se abre múltiples alternativas. Por este motivo, se plantea una visión desde la experiencia que se está enriqueciendo progresivamente a través de la mejora continua por lo que se recomienda al lector que se adapte a la realidad de su organización.

  1. La gestión de los obligados y no obligados a la notificación electrónica y de sus medios de contacto

En primer lugar, tendremos que realizar una diferenciación en función del modo de notificación: interesados obligados a notificación por medios electrónicos e interesados no obligados.

Para facilitar esta gestión se incorporará una sección en los atributos de interesados en la que se indicará si está obligado o no a notificación electrónica. Esto nos permite que en el momento de incluir en un expediente a un determinado interesado por defecto ya se incorpore esta información.

En cuanto a los interesados no obligados a notificación electrónica, se tiene que habilitar un servicio electrónico para que puedan solicitar en cualquier momento esta modalidad. Para ello, en la sección de consentimientos de los interesados se contará con la información expresa de la autorización para notificar electrónicamente. Para reforzar la seguridad jurídica, y dado que nada de ello regula la nueva Ley 39/2015, mantendremos la autorización expresa por tipo de procedimiento y por expediente.

A esta información se podrá acceder desde la sede electrónica, punto de acceso general, y, en el canal presencial, a través de las oficinas de apoyo.

Igualmente, en el momento de formular la solicitud de iniciación se deberá incorporar un apartado correspondiente a la notificación electrónica para el interesado no obligado pueda ejercer el derecho a la elección.

Con esta operativa reduciremos los posibles errores en el modo de notificación, electrónico o papel, relacionando el mismo directamente al interesado en función de sus características (art. 14 Ley 39/2015) o de haber ejercicio la oportunidad de cambiar la elección del modo de notificación para los no obligados (art. 42.3 L39/2015).

El acceso al servicio de respuesta inmediata —SERI— por el que un interesado no obligado elige voluntariamente, mediante formulario normalizado, la modalidad de notificación electrónica, se podrá gestionar desde un expediente electrónico, en el que, a través de la figura de actuación administrativa automatizada, se materializa el consentimiento a la utilización de la notificación electrónica. Dicho expediente electrónico estará asociado al interesado al que podrá acceder electrónicamente.

En paralelo a establecer la gestión de los interesados obligados y no obligados y el procedimiento para la actualización y modificación del modo de notificación para los no obligados, y dado que estamos refiriéndonos al módulo de gestión de personas, terceros o interesados, tendremos que incorporar la información sobre los medios de contacto para el envío de avisos electrónicos y, en su caso, la o las direcciones a efectos de notificación en papel.

Al igual que sucede con el servicio de respuesta inmediata para ejercer el derecho de elección de la modalidad de notificación electrónica para los no obligados, se tendrá que habilitar otro servicio electrónico para comunicar, modificar o cancelar los medios de contacto tales como: correo electrónico, teléfono móvil, whatsapp, twitter, linkedin, facebook, etc. (podríamos enviar avisos a través de mensajes directos a las cuentas personales de las redes sociales que nos hayan podido comunicar). Estos medios de contacto se gestionarán directamente por el propio interesado para el envío de avisos de notificación, a través de las solicitudes o vía oficinas de apoyo (plataforma de atención multicanal).

El acceso a este servicio de comunicación y mantenimiento de los medios de contacto se podrá realizar en cualquier momento, desde la sede electrónica, en el momento de presentar una solicitud, en cualquier fase del procedimiento, desde las oficinas de apoyo, desde el apartado correspondiente a notificación por comparecencia electrónica de la sede electrónica o punto de acceso general.

Recordar en este punto que la falta de aviso no supone la ineficacia de la notificación (art. 41.6) si bien en caso de que el interesado haya facilitado sus medios de contacto se prevé el envío de avisos para mayor seguridad jurídica, eficiencia y certeza de que el interesado conozca la existencia de una notificación electrónica.

Es importante diferenciar la información que consta en la sección de medios de contacto del interesado (gestión de personas), y dirección de notificación para los no obligados a la notificación electrónica, que por defecto se aplicará en aquellos expedientes en los que conste efectivamente como interesado, de los medios de contacto que se señalen para una determinada solicitud o expediente. Por este motivo, tendremos que contemplar la posibilidad, para una solicitud o expediente concreto, contar con unos medios de contacto diferentes a lo que constan por defecto con carácter general.

  1. La gestión de las notificaciones y los avisos electrónicos

Si la gestión electrónica de expedientes, a la que con todos los componentes que hemos ido detallando se está denominando plataforma integral de administración electrónica, se ha convertido en la columna vertebral para la implementación de los instrumentos nucleares del procedimiento administrativo electrónico, la gestión de notificaciones y avisos electrónicos se convierte en el talón de Aquiles para la implantación de las notificaciones electrónicas.

Vamos a aterrizarlo a la práctica. Durante la tramitación electrónica del procedimiento se derivan las obligaciones de realizar notificaciones de subsanaciones, mejoras de solicitud, requerimientos, periodos de alegaciones, prácticas de pruebas, comparecencias, resoluciones, etc. Las notificaciones son el resultado de la tramitación de un determinado acto administrativo que se materializa en un documento electrónico (intentemos olvidar el .pdf cuando nos referimos a documentos electrónicos y visualizamos formularios electrónicos con datos e información estructurada).

En primer lugar tendremos que definir un determinado procedimiento administrativo con sus actos y documentos administrativos electrónicos. La configuración del tipo de documento se realizará en el módulo de gestión de documentos en el que se parametrizan todas las variables necesarias configurando el catálogo de tipo de documentos que se ajustará a las correspondientes normas técnicas de interoperabilidad.

Durante la tramitación de un determinado procedimiento electrónico (ahora ya sobre lo de electrónico dado que la tramitación debe ser electrónica), en el expediente electrónico correspondiente se perfeccionan los actos administrativos que procedan. Existen diferentes actos administrativos que podemos diseñarlos como un subproceso normalizado y que podremos reutilizar en todos los procedimientos, por ejemplo:

  • Requerimientos. Preparación del acto administrativo, firma del documento electrónico, envío, puesta a disposición, control de plazos, aporte documentación, no aporte, fin plazo.
  • Notificaciones de resoluciones: Firma resolución, actuación administrativa automatizada realización de notificación ajustada a plantilla y contenido preconfigurado y aprobado con carácter previo para cada tipo de procedimiento (pies recursos, etc), firma de sello electrónico actuación administrativa automatizada.

Una vez que tenemos el procedimiento y sus actos y documentos configurados, con su aprobación previa y publicación en la sede electrónica, cuando está firmada se envía al sistema de gestión de notificaciones y avisos.

En segundo lugar, tendremos que definir el subproceso de notificación y sus afectaciones con el procedimiento, el expediente electrónico, el registro y la gestión de notificaciones y avisos cuya operativa será la siguiente:

  1. Durante la tramitación de un expediente electrónico se genera una notificación electrónica (intentemos que sea vía actuación administrativa automatizada si son procedimientos con un número considerable de expedientes).
  2. La notificación electrónica se registra de salida. Utilizando el planificador podría ser otra actuación administrativa automatiza que se ejecutará una vez esté firmada la notificación electrónica. Cada notificación está codificada y cuenta con un número de notificación diferente al número de registro de salida.
  3. El expediente electrónico tiene una sección con información relativa al registro (de entrada y de salida) y a las notificaciones y avisos. Por cada solución de gestión se tienen que configurar en el expediente electrónico tantas secciones como se precisen para dar cumplimiento a la Ley en lo relativo a los datos e informaciones esenciales del expediente (excepto la información que tiene carácter auxiliar): gestión económica: Ejemplo una operación contable es un acto administrativo con su correspondiente documento electrónico que será parte integrante del expediente electrónico (Metadatos).
  4. Se comprueba si el interesado está obligado o no:
  5. a) En el caso de que el interesado no esté obligado a notificación electrónica:
  • Se genera una remesa con las notificaciones electrónicas que se tienen que notificar en papel. Cada remesa contiene n notificaciones según el criterio que se defina: por días, por procedimientos, por órgano, por unidad instructora, etc.
  • Las remesas tienen toda la información necesaria para la notificación en papel y la estructura SICER (Sistema de Información y Control de Envíos Registrados).
  • La empresa adjudicataria accede a la remesa o se remite por medios electrónicos (contrato encargado tratamiento LOPD-ENS). Se podría incluir incluso el servicio de impresión y ensobrado para que eliminar el papel en la organización o centralizar las impresiones en un único punto para evitar circuitos internos en papel.
  • En el momento del envío de la remesa se envía automáticamente, vía configuración (utilizando las capacidades de configuración de las soluciones de gestión), a notificación electrónica: comparecencia electrónica o dirección electrónica habilitada única.
  • Se comprueba si el interesado ha facilitado en sus datos algún medio de contacto: teléfono, correo electrónico, etc. o si en el expediente en cuestión cuenta con unos medios de contacto determinados. Vía configuración, de forma automática y desatendida se envía aviso electrónico de envío de notificación en papel a la dirección indicada (se incorpora la información como un marcador) y que puede acceder a ella a través de la sede (indicando enlace) o en presencial en las oficinas de asistencia en materia de registro.
  • Con la periodicidad que se establezca en el procedimiento la empresa irá actualizando la información sobre los intentos de notificación (ver apartado primero con la novedades introducidas por la Ley 39/2015).
  • La sección correspondiente a las notificaciones y avisos se va a actualizando con la información que la empresa notificadora va suministrando a través de un proceso de carga. En función de la información el expediente electrónico se actualizará el estado de tramitación: de pendiente de notificación a en plazo de notificación de notificación a notificado, rechazado, etc…
  • En caso de que se acceda a la notificación electrónica la información sobre la fecha y hora de la notificación se informa vía interoperabilidad interna (comparecencia electrónica en la sede electrónica) o externa (dirección electrónica habilitada única).
  • Si se accediera al contenido de la notificación por comparecencia espontánea se informará la sección del expediente electrónico correspondiente a las notificaciones vía interoperabilidad interna (plataforma de atención multicanal, posición integrada ciudadana).
  • Es necesario contemplar la institución de la representación. El módulo de personas contará con una sección para la gestión de representaciones que se podrá tramitar tanto electrónicamente como presencialmente o vía solicitud de iniciación para uno, varios o todos los procedimientos o para un expediente en concreto.
  1. b) En caso de que el interesado esté obligado a notificación electrónica o que, si no lo está, éste haya autorizado su utilización para un determinado procedimiento, para varios, para todos o para un expediente en concreto (la comprobación automática nos permite actuar a tiempo si el interesado no obligado cambia el modo de notificación):
  • Se comprueba, vía configuración y de forma desatendida, si no es precisa la notificación en papel.
  • Se envía al gestor de notificaciones y avisos electrónicos una remesa con las notificaciones electrónicas que se podrán agrupar en función de determinados criterios. Se comunica vía interoperabilidad interna (comparecencia electrónica en la sede electrónica) o externa (dirección electrónica habilitada única).
  • Se comprueba si el interesado ha facilitado en sus datos algún medio de contacto: teléfono, correo electrónico, etc. o si en el expediente en cuestión cuenta con unos medios de contacto determinados. (se incorpora la información como un marcador) y que puede acceder a ella a través de la sede (indicando enlace) o en presencial en las oficinas de asistencia en materia de registro en el caso de comparecencia espontánea.
  • En caso de que se acceda a la notificación electrónica la información sobre la fecha y hora de la notificación se informa la sección correspondiente del expediente electrónico vía interoperabilidad interna (comparecencia electrónica en la sede electrónica) o externa (dirección electrónica habilitada única).
  • Si se accediera al contenido de la notificación por comparecencia espontánea se informará la sección del expediente electrónico correspondiente a las notificaciones vía interoperabilidad interna (plataforma de atención multicanal, posición integrada ciudadana).
  • Es necesario contemplar la institución de la representación. El módulo de personas contará con una sección para la gestión de representaciones que se podrá tramitar tanto electrónicamente como presencialmente o vía solicitud de iniciación para uno, varios o todos los procedimientos o para un expediente en concreto.

Es importante destacar la simplificación introducida por la Ley 39/2015 a los sistemas de identificación y firma electrónica que ha sido, y es, una de las barreras a la utilización de los servicios electrónicos. Juega aquí un rol determinante el sistema Cl@ve con sus dos tipos de clave: ocasional y permanente al facilitar el acceso a los servicios electrónicos en general y a las notificaciones electrónicas en particular.

En tercer lugar, tendremos que dar cobertura a la comparecencia espontánea del interesado o su representante en las oficinas de asistencia en materia de registro. En este caso se incorpora una sección relativa a notificaciones y avisos en la posición integrada ciudadana.

El personal municipal que preste el servicio de asistencia podrá acceder a la posición integrada previa comprobación de la identidad del interesado y procederá a notificarle. La firma del recibí bien se escanea y se incorpora como un documento electrónico que será un anexo de la notificación del tipo justificante notificación por comparecencia o bien se incorpora un sistema de recogida de firma biométrica evitando tener que escanear.

Se podrá incorporar el acceso a las notificaciones por otros canales como por ejemplo a través de los cajeros ciudadanos a los que se puede acceder con claves concertadas en registro previo (tarjeta ciudadana) y el propio interesado podría imprimir sus notificaciones.

En este apartado es preciso contemplar también a los funcionarios habilitados que se aprueben al efecto y ante los que, previa identificación el interesado y su consentimiento expreso, pueda acceder a la notificación electrónica. Para estos supuestos se podría configurar un servicio de respuesta inmediata —SERI— a través del que, con un expediente electrónico, una vez realizadas las actuaciones de identificación y consentimiento expreso del interesado, le devolvería la notificación solicitada. Este expediente quedaría asociado al interesado y el consentimiento expreso a su sección de consentimientos.

En los supuestos en los que se notifique presencialmente es aconsejable enviar un aviso electrónico al interesado y contemplar que estos avisos se configuren a nivel de interesado para aquellos que cuentan con un número considerable de notificaciones (personas jurídicas, por ejemplo empresas de distribución que envíen al presencial a un apoderado, registro de apoderamientos, o representante para ejercer el derecho de comparecencia espontánea).

Finalmente, concluimos este apartado haciendo una referencia al proceso y dispositivos que tendremos que configurar para aquellos supuestos en los que la notificación se realiza por entrega directa de un empleado público de la administración notificante. En estos supuestos, si se realiza ante el instructor del expediente, se realizará el proceso de notificación en mano desde el propio expediente electrónico. En caso de que se realizara por notificadores se les podría dotar de equipamiento tecnológico para evitar trasladar documentos en papel que se podrían imprimir directamente en el lugar de la notificación así como la recogida del recibí vía firma biométrica.

Como podemos observar, la capacidad de innovación y mejora continua es una constante en el proceso de implementación del procedimiento electrónico. Por otro lado, el marco jurídico y las soluciones tecnológicas ya no son un obstáculo. El marco jurídico ya está consolidado desde el año 2007, su posterior desarrollo, y ahora, con el nuevo recorrido que nos depara la Ley 39/2015. Las soluciones tecnológicas existen y se pueden utilizar de forma asequible, bien vía reutilización bien vía contratación de suscripciones con pago por uso o tarifa plana con todos los servicios integrados y contemplando las políticas de seguridad establecidas en el Esquema Nacional de Interoperabilidad.

Para concluir, se enumeran una serie de reflexiones sobre algunas consideraciones a contemplar para el diseño e implantación de las notificaciones y avisos electrónicos.

  • Una vez más tenemos la oportunidad, además de la obligación, de rediseñar los procesos de trabajo. Es el momento de aprovechar para rediseñar los procedimientos desde una óptica de simplificación.
  • Tener una visión transversal, analizar los procedimientos desde su inicio hasta su fin, contemplando los trámites necesarios y estandarizando, normalizando, aquellos de ellos que se pueda. Aplicar un enfoque de subprocesos como en el caso de las notificaciones y avisos electrónicos.
  • El expediente electrónico, además de todos los documentos electrónicos y la información relevante del propio expediente, tiene que recoger, en formato de datos estructurados, toda la información relacionada con las notificaciones y los avisos y la relativa al registro de salida (y de entrada).
  • Las características de las notificaciones y avisos electrónicos favorecen su automatización. La automatización de estos trabajos nos permite conseguir tiempo para mejorar otras gestiones.
  • La normalización y automatización, previa validación y con los controles de calidad periódicos, permiten reducir los errores y agilizar los plazos de tramitación.
  • Es el momento de evitar y suprimir los flujos y circuito de las notificaciones en papel dentro de la organización. La centralización de la impresión en una única unidad especializada o la incorporación de este servicio en la contratación de los servicios postales son una oportunidad de mejora.
  • Los defectos de las notificaciones en papel se evitarán en las notificaciones electrónicas si bien tendremos que esperar a que se pronuncie la jurisprudencia en materia de notificación electrónica para realizar las mejoras que se deriven de ésta.
  • Tenemos que intentar medir el ahorro de costes de las notificaciones en papel y proponer que los ahorros generados se utilicen en incorporar mejoras en los procedimientos fomentando la automatización de aquellos otros subprocesos que lo permitan para conseguir nuevos ahorros. (Se estima un ahorro de 3 euros por)
  • Definir indicadores del subproceso de notificaciones y avisos electrónicos y un panel de control para su seguimiento. Otra oportunidad para fomentar el desarrollo de indicadores de gestión. Publicar los indicadores en datos abiertos y en el portal de transparencia.

Tenemos por delante un reto que nos permitirá sin duda seguir mejorando el funcionamiento de la Administración Pública y los servicios que prestamos a la sociedad. Aprovechemos esta nueva oportunidad de mejora.

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