La responsabilidad patrimonial de la Administración

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Una de las características más destacables de la evolución del mundo desde el siglo XIX es sin duda el importante desarrollo científico y tecnológico que se ha producido particularmente en el siglo XX1, pero con previsiones de que en el actual tal avance sea mayor, y mucho más rápido. Este progreso ha traído consigo indudables efectos positivos para la humanidad al permitir una mejor satisfacción de innumerables necesidades básicas, generando bienestar individual y social, creando progreso y riqueza, y permitiendo gozar a la sociedad correspondiente de una mejor calidad y de un mayor nivel de vida, en términos generales. No obstante, tal desarrollo no está exento de incertidumbres, problemas y riesgos2, tanto individuales como colectivos (en gran parte por la multiplicación de máquinas, aparatos, ingenios, artificios y artilugios, pero también en relación con la alimentación, los productos farmacéuticos o la energía entre otros, que, aun resaltando sus aspectos positivos, aumentan los mismos), derivados del propio avance científico y de su aplicación técnica concreta, de su utilización, de la incidencia para terceras personas o los bienes materiales, de su trascendencia social o del mal uso del mismo.

La responsabilidad patrimonial de la Administración

Teniendo en cuenta la finalidad general del Derecho, no es extraño que principalmente desde el pasado siglo el Sistema Jurídico comenzara a preocuparse de las cuestiones tecnológicas y científicas, apoyando tales innovaciones, en función de la época y de la coyuntura concreta, y regulándolas, entre otras muchas razones, para tener en cuenta, y eliminar o al menos limitar o mitigar la incertidumbre, los riesgos y los problemas de seguridad que puedan generar la industria y el uso de tales avances tecnológicos por la sociedad, de forma totalmente amparada por la legalidad, ya que la seguridad jurídica es un eje estructural del mismo. Así, y por ello, el Derecho comenzará a asumir como cometidos propios la gestión del riesgo técnico y tecnológico, a decidir sobre aquellos que se asumen y sobre su distribución en la sociedad y en la organización político-administrativa3.

Ciertamente, las relaciones entre el Derecho y los avances científicos y técnicos vienen de antiguo, y, tal como ha señalado Esteve Pardo4, el reconocimiento que a partir del siglo XVII alcanzan las ciencias naturales influye en la génesis y diferenciación del Derecho Público. A partir del siglo XIX, los dos ámbitos sufren un cierto distanciamiento, aunque la influencia metodológica de la ciencia experimental es importante en la ciencia jurídica, y se mantendrá en el siglo XX, si bien el pensamiento jurídico ya es consciente del impresionante empuje tecnológico y de su esencial incidencia en la sociedad y en la convivencia humana, así como en el propio ordenamiento jurídico.

La relación más destacable, y la incidencia recíproca, entre el Derecho y la técnica no se produce precisamente como consecuencia de lo anterior (aunque debe considerarse importante), sino, dados los fines generales del sistema jurídico, cuando los avances científicos o tecnológicos generan riesgos propios (distintos a los derivados de peligros de la naturaleza, que en muchas ocasiones se eliminan por actividades científicas o tecnológicas); de hecho una parte destacable del sistema normativo relacionado con ese ámbito tecnológico tiene por objeto delimitar sus riesgos y adoptar medidas para limitarlos o eliminarlos, si es posible. Así lo refleja, con carácter general, la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria (BOE del 23), al integrar la seguridad entre sus fines, y precisar que la seguridad industrial tiene por objeto “la prevención y limitación de riesgos, así como la protección contra accidentes y siniestros capaces de producir daños o perjuicios a las personas, flora, fauna, bienes o al medio ambiente” (arts. 2 y 9)5.

Tales riesgos, que se generan en particular en las sociedades con un nivel de desarrollo y progreso que supera las necesidades básicas, derivan en buena medida de las actuaciones humanas vinculadas a los avances científicos y tecnológicos6, por lo que su regulación jurídica no es extraña ya que se integra entre los fines generales del Derecho, ya mencionados. Y, siguiendo las teorías clásicas, del riesgo deriva siempre responsabilidad. En efecto, ese riesgo general vinculado al desarrollo científico y tecnológico, del que a menudo derivan daños reales, será atendido inicialmente en el ámbito de la responsabilidad civil, que inicialmente tiene naturaleza reparadora y sobre la base de la exigencia de la culpa7, aunque también se admitirá posteriormente su naturaleza preventiva (para limitar en lo posible el coste de los accidentes, para evitar que el dañante se comporte de la misma forma en el futuro y para disuadir a otros miembros de la sociedad que lleven a cabo conductas por las que se incrementen notablemente las probabilidades de causar daños)8, si bien el mismo incidirá de tal manera en la propia institución de la responsabilidad que la modificará definitivamente.

En efecto, la concepción clásica de la responsabilidad civil implica siempre la exigencia de culpa (por dolo o negligencia) al causante del daño concreto (responsabilidad subjetiva, basada en el antiguo principio jurídico de “no causar daño a otro”), aunque la misma no será muy efectiva en relación con situaciones en las que no es fácil delimitar la culpa, ni asignarla a persona o personas concretas, como en los supuestos de posibles riesgos tecnológicos. Con claridad lo expresa Esteve Pardo al señalar, precisamente en relación con los vehículos de motor, que “en una sociedad poco desarrollada es necesario actuar dolosamente o con total negligencia para poder causar daños con un carro de bueyes”, pero en “una sociedad con cierto desarrollo tecnológico no es necesaria una actuación negligente o dolosa para que puedan producirse graves daños con un vehículo dotado con un potente motor de inyección”, precisando que en este supuesto la responsabilidad “es aquí, objetivamente, de quien crea una situación de riesgo al circular con ese ingenio mecánico”9. Surge así la concepción de la responsabilidad objetiva10, más amplia y efectiva que la subjetiva, pues mantiene su sentido reparador (si el riesgo acaba por traducirse en un daño efectivo), aunque se le añade su función preventiva, como hemos señalado, pues normalmente, aunque no es una regla absoluta, la persona o personas que conocen su responsabilidad por el riesgo que crean tratarán de eliminarlos o limitarlos, en lo posible.

En este sentido, estos cambios de la concepción de la responsabilidad, precisamente en relación estrecha con el desarrollo económico y los avances técnicos y tecnológicos, se inician por la propia dinámica de la Revolución Industrial en el siglo XVIII, con el progresivo crecimiento de los talleres y fábricas, el uso de nuevas “máquinas” para el transporte de personas y bienes, y ya se asumen en la Ley prusiana sobre transportes por ferrocarril, de 30 de noviembre de 1838, y en la Ley alemana de 7 de junio de 1871 sobre indemnización de casos de heridos o muertes producidas en los ferrocarriles, entre otras actividades, al prescindir de la culpa en la imputación de la responsabilidad por los daños causados. Posteriormente, la nueva concepción de la responsabilidad objetiva se asumirá en el ámbito laboral, para resolver las situaciones de desamparo en que quedaban muchos trabajadores después de sufrir un accidente laboral, al hacer responsable al empresario (salvo si se probaba la culpa del propio trabajador). Seguidamente, el mismo criterio se aplicará debido al progresivo incremento del tráfico de vehículos de motor y al crecimiento de la actividad industrial, extendiendo la protección que supone la responsabilidad objetiva a prácticamente toda la sociedad11.

Junto a la evolución anterior, debe tenerse en cuenta la trascendencia del cambio de concepción del Estado, al asumirse la noción del Estado Social, pues de este deriva que, reconociendo que una o varias cuestiones son importantes para la sociedad (el problema de los accidentes de tráfico, p. ej.), el Poder Público, que por el principio democrático representa a la sociedad, toma como propio el problema y se legitima para actuar en la materia en beneficio de la sociedad, perfilando medidas y acciones para tratar de eliminar o, si no es posible, reducir los mismos y sus consecuencias. Concepción que actualmente es visible en las Constituciones nacionales y en los Ordenamientos europeos modernos.

En base a esta concepción, es a la Administración Pública a quien le corresponde la función principal de regular, controlar y, en su caso, eliminar los riesgos de una determinada actividad, en base a las competencias innatas del Poder Público de proteger y garantizar la seguridad de la sociedad correspondiente (tanto en relación con las cuestiones propias de la seguridad pública interior y la exterior, como frente a peligros naturales y riesgos de todo tipo); cuestiones que desde la Revolución Industrial principalmente incluyen los riesgos técnicos y tecnológicos, los derivados del denominado “maquinismo”12. Funciones que se encomiendan normativamente, y de forma ordinaria, a la Administración y a sus agentes, permitiéndose por ello el despliegue de las más importantes potestades administrativas establecidas en el Ordenamiento (como, p. ej., autorizaciones y licencias, potestad normativa, planificación, inspección o potestad sancionadora)13.

Además, el legislador, como veremos, impone ciertas cautelas, que son exigibles a los ciudadanos, en aquellos ámbitos en que los riesgos son más visibles, pero también a las propias Administraciones Públicas, tanto en sus actividades como en aquellas de carácter preventivo que han de adoptar para asegurar el bienestar general; previsiones que se reflejan claramente tanto en la legislación en materia de tráfico y seguridad vial como en relación con las vías destinadas precisamente a la circulación de vehículos de motor.

En efecto, la aparición de los vehículos de motor y en especial su uso generalizado, desde principios del siglo XX, ha revolucionado en cierto sentido la sociedad moderna14 y la función de los Poderes Públicos eliminando los riesgos que conllevan y dando una mayor seguridad a la misma; debiendo tenerse en cuenta los problemas que el ámbito de los vehículos de motor ha traído consigo (de carácter técnico, económico, social, educativo, ambiental, etc.). Situación de origen y evolución, ciertamente cada vez más compleja, que han justificado una progresiva mayor intervención del Legislador y de la Administración Pública, en particular respecto a los elementos fundamentales de la circulación y la seguridad vial, como son el factor humano, los propios vehículos de motor y las vías de circulación15.

B) Riesgos y seguridad en la normativa de tráfico: las funciones de la Administración Pública
a) Aspectos históricos
El sector de los vehículos de motor, y por ello todo lo relativo a la seguridad vial (que precisamente es como se denomina habitualmente), nace estrechamente relacionado con el descubrimiento del petróleo y su uso generalizado desde hace bastantes años; teniendo en cuenta precisamente que la articulación del sistema económico-social-energético actual (con ciertas incertidumbres) integra como uno de sus pilares más destacables el sector de los vehículos de motor, y el ámbito completo del tráfico y la seguridad vial.
La Revolución Industrial del siglo XVIII16 giró, como es bien sabido, sobre el invento de la máquina de vapor de Thomas Savery (que ya en 1698 patentó una máquina de “elevar agua mediante el fuego”)17, de Thomas Newcomen (quien entre 1715 y 1733 llegó a construir cien máquinas de vapor para bombear agua desde el interior de las minas de carbón)18 y en particular de James Watt, que al desarrollar ciertas mejoras técnicas en la misma en la década de los sesenta del siglo logró perfeccionarla, patentándola en 1775, y aplicándola en varios sectores (fábricas textiles y de cerveza o molinos de harina, en primer lugar; más tarde a los ferrocarriles y a los barcos, y a otros sectores progresivamente, incluyendo el hecho de que el mismo Watt patentó en 1784 un coche movido por una máquina de vapor, que no llegó a construirse, aunque su discípulo Murdoch construiría un pequeño triciclo en 1785, basándose en el modelo anterior)19; desarrollándose y mejorando técnicamente en los años finales de ese siglo y en particular en el siglo XIX, en el que alcanzará una gran difusión. El “empujón” técnico y tecnológico de la humanidad comenzaba a ponerse en marcha, y en su progreso surgirá como uno de sus elementos más resaltables el vehículo de motor.
En este mismo proceso, debemos mencionar que, a pesar de que el petróleo ya era conocido y utilizado por los antiguos, es en 1850 cuando James Young ideó la forma de refinarlo, que ya comenzaba a extraerse y utilizarse, si bien será el 27 de agosto de 1859 cuando Edwin L. Drake demuestre que se podía extraer petróleo mediante la perforación del subsuelo, en Oil Creek Valley, cerca de Titusville (Pensilvania, Estados Unidos); perforaciones que continúan en 1865 muy cerca de esa misma ciudad, en Pithole Creek, naciendo así la industria petrolífera (adelantándose a las de Oriente Medio, cuyas primeras perforaciones se producen en 1908)20.
Al mismo tiempo, en este mismo apasionante proceso de innovaciones técnicas debemos resaltar21 que desde 1880 se comienzan a fabricar los primeros modelos de motores de combustión interna alimentados por petróleo refinado, y que desde 1900 se difunden apreciablemente. Inmediatamente, entre 1870 y los primeros años del nuevo siglo se inicia la construcción de lo que será el automóvil, una de las imágenes por excelencia de la nueva época tecnológica e industrial. En efecto, a finales del siglo XIX algunas empresas americanas y europeas fabricaban prototipos de automóviles (p. ej., en 1889, Panhard y Levassor, con patentes Daimler, introducen en Francia el motor de petróleo, concretamente en el ómnibus de París, y en 1891 un automóvil Peugeot, también con motor Daimler, ganará la carrera París-Brest), que comenzaron a hacer la competencia a los coches de caballos22 y a los ferrocarriles, tanto en el ámbito urbano como en relación con los transportes a más larga distancia.
Será en esta época de finales del siglo cuando se documente la primera víctima mortal en un accidente de tráfico provocado por uno de los nuevos vehículos a motor. Concretamente, el 17 de agosto de 1896, la Sra. B. Driscoll se convirtió en la primera victima mortal de un accidente de tráfico, cuando caminaba con su hija a un espectáculo de baile en el Cristal Palace de Londres, y fue arrollada por un coche al atravesar los jardines del palacio; el artilugio, que lo conducía un joven para enseñar el nuevo ingenio, según los testigos iba “a gran velocidad”, posiblemente a 12’8 km/h, cuando no debía ir a más de 6’4 km/h23.
Aunque influyeron factores más complejos (como el contar con una fuente motriz que se consideraba inagotable y entonces bastante asequible económicamente), quizás el decisivo paso para el triunfo del automóvil fue su capacidad de movilidad y su sentido de la privacidad y la autonomía individual, llegándose a señalar que “sólo un ingenio que prometía más que transporte podía tener tanto éxito”24. El éxito fue de tal envergadura que, en las ciudades americanas a finales del siglo XIX, la generalización del uso de los automóviles se concebía como una opción más moderna y limpia [¡¡!!] que la representada por los coches de caballos, al eliminar de las calles el problema sanitario que creaban sus excrementos de los caballos. Además, a lo anterior se añadió la producción de vehículos baratos destinados a toda la población, cuya imagen es el modelo Ford T, fabricado masivamente por Henry Ford entre 1908 y 1927 (llegando a los casi veintisiete millones de unidades en 1929)25. En España, la empresa Hispano comenzará la fabricación de vehículos en 1904, apareciendo los primeros camiones en 1905; además, antes de finalizar la I Guerra Mundial, el transporte de viajeros se realiza casi totalmente mediante autobuses, sustituyendo a las diligencias de caballos; debiendo esperar algunos años más la sustitución de los carros y carretas de tracción animal para el transporte de mercancías.
Pero, al mismo tiempo que triunfaba socialmente el automóvil se hizo realidad el problema de las vías para su circulación, pues, en general, las existentes en esa época eran antiguas “carreteras” polvorientas (realizadas de macadam) destinadas para caballos y para los carruajes y carros tirados por ellos. No obstante, en su inicio los nuevos automóviles se adaptarán a las mismas sin problemas, pues su máxima velocidad era de 40 km/h, como mucho. Los problemas se plantearían inmediatamente al aumentar esta, y plasmarse claramente los peligros y la falta de seguridad de las antiguas carreteras.
Así, desde 1910, en el Reino Unido y otros países, se inicia el ensanchamiento de las mismas y el reforzamiento de su superficie (ya mediante un incipiente hormigón), si bien la planificación de las mismas dejaba mucho que desear, pues las nuevas vías cortaban las ciudades por el centro, generando problemas bien conocidos todavía en la actualidad, como la congestión de vehículos (¡¡ya en aquella época!!), el ruido y en particular los peligros derivados de los ingenios mecánicos que eran los automóviles. Aunque ya se planteaba la ineficacia de un sistema automovilístico basado únicamente de los avances mecánicos y técnicos, sin contar con una red de carreteras adecuadas; considerándolo poco eficiente sin las obras apropiadas para su sostenimiento y desarrollo26, sobre cuya cuestión debemos destacar que en los Estados Unidos, en 1940 se ponen las bases del impresionante proyecto de ingeniería que es el sistema interestatal de autopistas (Interstate Highway System) y, lo que es más importante, se aprueba la legislación correspondiente (Interstate Highway Act).
Estas referencias al riesgo, y a la consiguiente seguridad, en el uso del vehículo de motor se reflejan ya en las primeras normas españolas en la materia, cuando los automóviles eran verdaderamente escasos, como el Reglamento para la Circulación de Vehículos de Motor Mecánico por las Vías Públicas de España, de 23 de julio de 1918 (Gaceta de Madrid del 24).
Así, se establecía que “todos sus órganos estarán dispuestos de tal forma, que su funcionamiento y empleo no constituya una causa especial de peligro, y que, á voluntad del conductor, no produzca ruido, á fin de evitar el espanto de las bestias de tiro ó carga”, se preveían ciertas medidas obligatorias en relación con los depósitos, tubos y piezas que contengan materias explosivas, inflamables y corrosivas, que “los órganos destinados á la maniobra de los mecanismos estarán agrupados de manera que el conductor pueda manejarlos sin dejar de vigilar la vía”, no permitiendo que en el vehículo pueda existir ninguna pieza “que estorbe esta vigilancia”, y que los vehículos debían disponer obligatoriamente de frenos “capaces de producir rápidamente su detención” (art. 2).
En ese mismo sentido, ya en aquella época, no se permitía que “ningún vehículo de tracción mecánica podrá ser puesto en circulación, bajo ningún pretexto, sin que previamente haya sido reconocido, autorizada su circulación y sin estar provisto de sus correspondientes placas de matrícula”; funciones de control e inspección que se asignaban a los Gobernadores Civiles, siendo llevadas a cabo por la Jefatura de Obras Públicas de la provincia, regulándose el procedimiento administrativo correspondiente (art. 3), y, por otra parte, se exigía a los conductores el permiso correspondiente, expedido también por el Gobernador Civil, a través de un ingeniero designado (arts. 5 y 6).
También se establecen medidas en materia de velocidad de los vehículos con motor mecánico, que han de fijar las autoridades municipales en sus calles (art. 17); la exención de responsabilidad de los conductores por la muerte de animales que se hallen sueltos en las carreteras y caminos, y que se asigna a sus dueños (art. 19); la previsión de que los obstáculos que se opongan a la libre circulación por carreteras y vías públicas estén convenientemente alumbrados desde el anochecer para señalar su presencia a los conductores, y que, mediante acuerdo del Ministerio de Fomento y las Compañías de ferrocarriles, se proceda a alumbrar los pasos a nivel con luces rojas (art. 20, a y b).
Finalmente, por destacar las disposiciones que más directamente tiene referencia con los riesgos y la seguridad, el Reglamento regula las denuncias y multas correspondientes (arts. 41 y ss.).
A continuación, dada “la evolución y desarrollo considerables experimentados por el automovilismo en España” (nada menos), se aprobará un nuevo Reglamento de Circulación de Vehículos con Motor Mecánico por las Vías Públicas de España, mediante Real Decreto de 16 de junio de 1926 (Gaceta de Madrid del 19), que incluye disposiciones similares a las del anterior (como en el supuesto de responsabilidad por atropello de animales, art. 17, o la señalización de obstáculos en las vías públicas y pasos a nivel, art. 18), aunque algunas otras, más novedosas, inciden sobre las obligaciones en materia de riesgo y seguridad, como la previsión de que “en todo momento, los conductores de automóviles y motocicletas deberán ser dueños en absoluto del movimiento del vehículo”, la obligación de automóviles y motociclos de marchar con la debida precaución a aproximarse a los tranvías en el interior de las poblaciones o la obligación de los Gobernadores Civiles de fijar la velocidad de los vehículos en las travesías de los pueblos (art. 16).
Seguidamente, y teniendo en cuenta, según su Preámbulo, “el incesante progreso de la industria del automóvil, la importancia adquirida por el transporte de viajeros y mercancías y el mejoramiento de nuestras vías públicas han aumentado la circulación de un modo insospechado” (lo que no deja de ser algo exagerado, si bien ya comienzan a producirse los primeros problemas de congestión en los accesos a poblaciones), y afirmando la competencia de varios “ramos de la Administración pública” en la materia, se aprobará el Código de la Circulación mediante Decreto de 25 de septiembre de 1934 (Gaceta de Madrid del 26)27, que con cierto carácter pionero reguló la circulación urbana e interurbana, incluyendo los automóviles, los vehículos de tracción animal (muy comunes en la época, naturalmente), las bicicletas y los tranvías o trolebuses; así como la señalización de los propios vehículos y del tráfico, el alumbrado, los permisos de circulación y las sanciones en la materia. Texto que ha sido objeto de bastantes modificaciones fruto de la evolución social en la materia, y que ha estado en vigor hasta el año 2009.
Este venerable Código afirma rotundamente que “los conductores de vehículos deben ser dueños, en todo momento, del movimiento de los mismos y están obligados a moderar la marcha y, si preciso fuera, a detenerla, en donde ordene la Autoridad competente, cuando las circunstancias del tráfico, del camino, de la visibilidad o de los propios vehículos, prudencialmente, lo impongan para evitar posibles accidentes o cualquier perjuicio o molestia a los demás usuarios”, con especial atención a las aglomeraciones de cualquier clase y en los lugares de tráfico complejo, en los caminos con viviendas a los bordes, al acercarse animales de carga o tiro; en las zonas de vías con cruces, estrechamientos y pasos a nivel; “cuando el afirmado o la superficie de rodadura se halle mojado, en mal estado de conservación o de limpieza, y pueda salpicarse lodo o proyectarse guijarros sobre los demás vehículos o viandantes” (pero sin referencia a un posible accidente por estas causas), entre otras cuestiones (art. 17).
Asimismo, se prohíbe conducir vehículos de modo negligente o temerario, o a velocidad que exceda de la fijada por las Autoridades competentes para cada lugar o circunstancia (art. 18) y entablar “competencias de velocidad” entre toda clase de vehículos o animales en vías públicas abiertas al tráfico (art. 19), infracciones que se sancionaban con multas de “10 pesetas”; se prevén las competencias administrativas de los Ingenieros Jefes de Obras Públicas para fijar los límites de velocidad de los vehículos de motor en las carreteras y travesías (art. 20); se establece la exigencia de autorización administrativa previa para la realización de obras en vías públicas que puedan entorpecer la circulación de vehículos, adoptando aquellas las medidas oportunas para ocasionar las menores molestias al público (art. 126), y, entre otras disposiciones, se prohíbe la instalación en las vías públicas de quioscos, puestos, barracas o similares, que puedan entorpecer la circulación, sin haber obtenido la licencia de las autoridades administrativas competentes (art. 127).
Posteriormente, este Código se modificará en muchas ocasiones (e incluso se llegó a crear una Comisión de estudio para la elaboración de un nuevo Código, mediante Órdenes Ministeriales de 7 de agosto y 13 de octubre de 1951, BOE del 11 de agosto y 18 de octubre, respectivamente), principalmente, para adaptarlo a la rápida evolución de este ámbito, destacando las cuestiones vinculadas a la seguridad y a la eliminación de los riesgos derivados del uso de los vehículos28; si bien ha estado en vigor hasta 2009 (concretamente, una parte fue derogada por el Real Decreto 13/1992, de 17 de enero, que aprueba el Reglamento General de Circulación, BOE del 31, a su vez derogado en 2003, y definitivamente por el Real Decreto 818/2009, de 8 de mayo, que aprueba el Reglamento General de Conductores, BOE de 8 de junio).
b) La Legislación vigente en materia de Tráfico, Circulación de Vehículos y Seguridad Vial29
El automóvil, sin duda, es el protagonista indiscutible de la sociedad de principios del siglo XXI, debiendo tenerse en cuenta que su desarrollo y evolución han generado unos profundos efectos (muchos de sentido muy positivo) y una nueva cultura vital en la sociedad presente, en particular en los países más desarrollados. No obstante, como es bien sabido, este mundo que gira alrededor de los vehículos de motor ha traído unos efectos negativos muy visibles, desgraciadamente, como son los más de treinta y cinco mil muertos en la Unión Europea, en 2009, o sobre dos mil en España, en 2010 (aunque pasaron de siete mil en 1989)30, los miles de heridos y los costes económicos y sociales generados por los accidentes de tráfico.
Esta situación, junto a la cuestión del riesgo y de la seguridad ya mencionada, ha propiciado una mayor intervención pública, particularmente de la Administración, en la materia; plasmándose la misma en una legislación cada vez más técnica.
De acuerdo con Martínez Nieto31, esta preocupante situación se está afrontando sobre tres ejes:
– la exigencia a la industria automovilística que fabrique vehículos cada vez más seguros, y con materiales más apropiados para mitigar, en lo posible, las consecuencias de los accidentes, o incluso evitarlos con innovaciones de seguridad (exigencias que pueden coincidir con otras de finalidad distinta, como las ambientales);
– el requerimiento de que las vías públicas destinadas a la circulación de vehículos a motor estén mejor diseñadas, construidas, conservadas, señalizadas y equipadas para eliminar, si es posible, los riesgos de los accidentes de circulación32, y
– que los conductores, y también los peatones, como usuarios de sistema de circulación vial, estén suficientemente preparados en las normas que rigen este ámbito, en el uso del vehículo y en los comportamientos que tiendan a prevenir los riesgos propios del mismo33.
No obstante, y sin perjuicio de que las tres cuestiones se exigen y regulan en Leyes técnicamente complejas, pero adecuadas a la sociedad de nuestros días, y variadas, en dichos ejes es esencial la intervención de la Administración Pública, ya que, de acuerdo con el sistema normativo correspondiente, a ella le corresponde fijar las condiciones y requisitos de seguridad en los tres ámbitos, con lo que su propia actividad, que siempre debe tener por objetivo el interés público (art. 103 de la Constitución Española, en adelante CE), debe realizarse de forma adecuada a los fines y objetivos en materia de seguridad y calidad establecidos en la ley, de forma de la misma no sea la causa, en lo posible, de los accidentes de tráfico; surgiendo así la responsabilidad patrimonial de la Administración en materia de tráfico y seguridad vial. Y por ello, efectivamente, todas estas exigencias se plasman en la vigente normativa en materia de tráfico y seguridad vial.
El sistema normativo vigente en materia de tráfico y seguridad vial, de acuerdo con lo establecido en el art. 149-1.º, 21.ª CE que incluye como competencia exclusiva del Estado la materia de “tráfico y circulación de vehículos a motor”, se integra en primer término por la Ley 16/1989, de 25 de julio, de Bases sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial (BOE del 27), que ya desde su mismo título resalta el ámbito de la seguridad vial; cuya regulación constituye precisamente parte del objeto de la misma Ley (Base 1.ª).
Así, naturalmente, su Base 4.ª, al referirse a las normas de circulación a recoger en el futuro Texto Articulado, incluye acciones del legislador y de la Administración para garantizar la seguridad en el uso de los vehículos y en su fabricación, al prever el establecimiento de las medidas necesarias para evitar cualquier situación de peligro o entorpecimiento de la circulación por parte de los usuarios de la vía, debiendo regularse asimismo los elementos de seguridad activa y pasiva; y obligando en particular a los conductores a circular de manera diligente, guardando las distancias, garantizando su propia libertad de movimientos y abstenerse de ingerir sustancias que disminuyan o perturben sus facultades, permitiéndose realizar a estos efectos controles preventivos por la Administración. Además, se prevé también la regulación de las condiciones técnicas y la inspección de los vehículos a motor y sus remolques, así como las actividades industriales que afecten de manera directa a la seguridad de la circulación vial. En este mismo sentido, se prevé la regulación de la señalización vial, de acuerdo con los Convenios Internacionales en la materia, dando prioridad a las señales y órdenes de los agentes de la circulación (Base 5.ª); así como las autorizaciones administrativas previas exigibles en la materia (circulación y conducción de vehículos, aptitudes de los aspirantes a conductores, enseñanza y técnicas de conducción), las medidas administrativas cautelares a utilizar en determinadas circunstancias y el régimen administrativo sancionador (Bases 6.ª a 9.ª). Todo lo cual reafirma la importante participación de la Administración en la seguridad y en la eliminación, en lo posible, de los riesgos vinculados al uso de los vehículos y a la circulación vial.
El cumplimiento de la delegación legislativa prevista en la Ley anterior se produjo mediante la aprobación del Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial (BOE del 14), modificada posteriormente varias veces (la última en 2010, aunque debe destacarse la reforma de 2009 en materia sancionadora)34, y que actualmente constituye el texto normativo principal en la materia, junto con el Reglamento General de Circulación, aprobado por Real Decreto 1428/2003, de 21 de noviembre (BOE del 23), también modificado posteriormente, y el Reglamento General de Conductores, aprobado por Real Decreto 818/2009, de 8 de mayo (BOE de 8 de junio), también modificado.
La Ley de Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial (en adelante LTSV) regula el ejercicio de las competencias de la Administración del Estado, a efectos competenciales; las normas de circulación de vehículos y las que por razones de seguridad vial rigen para la circulación de peatones y animales por las vías de circulación general; los elementos de seguridad activa y pasiva [dimensiones que son elementos indisolubles de la seguridad del tráfico y circulación, según la STC 181/1992, de 16 de noviembre (Tol 81961)] y su utilización, así como las condiciones técnicas de los vehículos y de las actividades industriales que afecten directamente a la seguridad social; la señalización de las vías; las autorizaciones administrativas previas exigibles en la materia y las medidas cautelares que pueden ser adoptadas, y el sistema administrativo sancionador (art. 1 LTSV).
El Título I de la LTSV (arts. 4 a 8) se dedica a regular las competencias de las Administraciones Públicas en la materia, y principalmente a efectos competenciales las de la Administración General del Estado, a la que asigna funciones importantes en materia de seguridad (como determinar la normativa técnica de seguridad vial, la previa homologación de los elementos de los vehículos que afecten a la seguridad, la determinación de las sustancias que puedan afectar a la conducción, la coordinación de la asistencia sanitaria en las vías públicas o de uso público, la regulación de las actividades industriales con incidencia directa en la seguridad vial, la regulación del transporte de personas, señaladamente de menores y el transporte escolar, y de mercancías a los efectos de la seguridad vial), y que en particular se precisan las del Ministerio del Interior y de la Jefatura Central de Tráfico, con funciones más concretas en la materia35, así como de los Municipios.
Seguidamente, el Título II de la LTSV (arts. 9 a 52; desarrollados por los arts. 2 a 113 RGC) establece y regula las normas de comportamiento en la circulación, de carácter obligatorio y que han de ser controladas por la Administración Pública.
Muchas de estas normas de comportamiento se engloban en los principios básicos del tráfico y la seguridad vial, y principalmente en el llamado deber de cuidado36, que se refleja en la exigencia de que los usuarios de las vías están obligados a comportarse de manera que no entorpezcan indebidamente la circulación, ni causen peligro, perjuicios o molestias innecesarias a las personas o daños a los bienes, en que los conductores deberán utilizar el vehículo con la diligencia, precaución y no distracción necesarias para evitar todo daño, propio o ajeno, cuidando de no poner en peligro al mismo conductor, a los demás ocupantes del vehículo ni al resto de los usuarios de las vías, y en que los titulares y arrendatarios de los vehículos tienen el deber de actuar con la máxima diligencia para evitar los riesgos que conlleva su utilización, manteniéndolos en condiciones y sometiéndolos a los reconocimientos e inspecciones correspondientes e impidiendo su uso por quienes no tengan el permiso de conducción (art. 9, modificado en 2009, en que se suprime la referencia a la prohibición de conducir de modo negligente o temerario, y art. 9 bis LTSV).
Previsión que se complementa con la exigencia de autorización administrativa para la realización de cualquier obra o instalación de mobiliario en las vías por parte del titular de la misma, de acuerdo con la normativa de carreteras correspondiente; previéndose también que esas normas se aplicarán a la interrupción de las mismas, en razón de las circunstancias o características especiales del tráfico, que podrá llevarse a efecto a petición de la Jefatura Central de Tráfico. Además, se prohíbe arrojar, depositar o abandonar en las vías objetos o materiales o realizar actividades que entorpezcan la circulación o deterioren las mismas, causen incendios o pongan en peligro la seguridad vial, así como emisiones de perturbaciones electromagnéticas, ruidos, gases u otras contaminaciones; debiendo hacer desaparecer tales objetos o acciones aquellos que generaron la situación, y adoptando las medidas necesarias de advertencia, e incluso se prohíbe su circulación (art. 10); acciones que en su mayoría constituyen infracciones previstas legalmente (arts. 65 y ss. LTSV).
Este deber de cuidado se plasma, a su vez en la práctica, en el deber de conducción controlada o dirigida, que supone que los conductores deberán estar en todo momento en condiciones de controlar sus vehículos, sin que sea atenuada esta obligación por las especiales dificultades de la conducción, derivadas de las circunstancias atmosféricas, del estado de la calzada, visibilidad, etc., siempre que hayan sido advertidas o sean previsibles para el conductor, quien ha de responder a las mismas extremando proporcionalmente su diligencia y cuidado, precisamente para mantener el deber de control del vehículo; principio pues que impone al conductor el elemental deber de ser en todo momento dueño de los movimientos del vehículo. Deber que se plasma nítidamente en los arts. 11 y 12 LTSV y 17 a 28 RGC, que complementan el mismo con diversas prohibiciones relacionadas con la buena conducción y con la eliminación, en lo posible, de algunos riesgos para la misma (p. ej., uso del teléfono móvil, conducir utilizando cascos o auriculares conectados a aparatos receptores o reproductores de sonido, llevar pasajeros menores en determinados vehículos, el uso de aparatos para eludir la vigilancia de los agentes de tráfico) o exigiendo el uso obligatorio de mecanismos de seguridad (como cinturones de seguridad y otros); así como, en este mismo sentido de reafirmar el deber señalado, se prohíbe la conducción bajo los efectos de bebidas alcohólicas o sustancias estupefacientes, regulándose los sistemas administrativos de inspección y de control preventivo en la materia, con la finalidad de evitar riesgos y posibilidades de accidentes.
Además, el deber de cuidado integra el principio de seguridad, que supone el deber de adoptar, en toda clase de maniobras con el vehículo o relacionadas con el tráfico, las medidas necesarias para garantizar la seguridad del mismo, evitando riesgos, respetando las exigencias de la misma y las normas de circulación, destacando, en concreto, las relativas a la señalización correspondiente. Normas y exigencias que se incluyen en la regulación de la circulación de los vehículos y otras normas relativas a la misma, y a la señalización (arts. 13 a 58 LTSV y Títulos II a V, arts. 29 a 173, RGC). En este sentido, la Sentencia del Tribunal Supremo de 8 de marzo de 1973 señala que “un conductor normalmente cuidadoso, en aplicación del ‘principio de la seguridad’ debe ir atento a las circunstancias circulatorias”, y prevenir, hasta donde humanamente sea posible, el (defectuoso) comportamiento de los demás usuarios de la vía pública.
Frente a estos dos principios de carácter obligatorio para el conductor, se perfila también un tercer principio, de carácter exonerador de responsabilidad para el mismo, que es el de confianza, según el cual todo conductor que se comporta adecuadamente y cumpliendo las normas de circulación tiene derecho a esperar igual actuación del resto de los conductores y demás sujetos relacionados con el tráfico y la circulación vial en circunstancias normales. Es más, el Ordenamiento de Tráfico y Seguridad Vial descansa en este principio de la confianza, aunque debe tenerse en cuenta que el mismo puede ceder en casos determinados y excepcionales, como en los supuestos de actuaciones de niños, ancianos o discapacitados, p. ej., por las reacciones no previsibles que pueden tener (tal como señala el art. 11 LTSV).
Las mismas exigencias a la Administración de actuar para eliminar en lo posible el riesgo inherente al uso de los vehículos de motor y a su propia circulación, así como dar seguridad al tráfico para evitar los accidentes de tráfico, son bien visibles en la detallada regulación de la señalización (arts. 53 a 58 LTSV y arts. 131 a 173 RGC), ya mencionada.
La trascendencia de la señalización en el tráfico y la circulación vial es sustancial, ya que todos los usuarios de las vías de circulación están obligados a obedecer las señales de circulación que establezcan una obligación o una prohibición, y a adaptar su comportamiento al mensaje del resto de las señales reglamentarias que se encuentren en las vías; señales que incluso deben obedecerse por los usuarios aunque parezcan contradictorias con las normas de comportamiento en la circulación, salvo circunstancias especiales; y determinándose la prioridad entre las mismas señales, fijando en primer lugar las de los Agentes de la circulación. Debido a esta trascendencia, el Catálogo Oficial de Señales de Circulación se establece reglamentariamente (art. 134 y Anexo I RGC) y se responsabiliza al titular de la vía de su mantenimiento “en las mejores condiciones posibles de seguridad para la circulación y la instalación y conservación en ella de las adecuadas señales y marcas viales”, correspondiendo al mismo titular la autorización para instalar en ella otras señales de circulación, y precisándose la no exigencia de esa autorización previa en casos de emergencia, para la instalación precisamente por los Agentes de la autoridad de señales circunstanciales (art. 57-1.º LTSV).
Por otra parte, pero en el mismo sentido, se responsabiliza a la autoridad reguladora del tráfico de la señalización circunstancial por contingencias del mismo y de la señalización variable necesaria para su control, según la legislación de carreteras, y a los organismos que realicen las obras o a las empresas adjudicatarias de las mismas por la señalización de tales obras, según se señale reglamentariamente (arts. 139 a 141 RGC), estando los usuarios de la vía “obligados a seguir las indicaciones del personal destinado a la regulación del tráfico en dichas obras” (art. 57-2.º y 3.º, LTSV); debiendo resaltarse esta última prescripción ya que tales personas no son agentes de la autoridad.
Asimismo, y en la misma línea de regulación, el art. 58 LTSV obliga al titular de la vía o, en su caso, a la autoridad de tráfico que ordene la inmediata retirada o la sustitución por otras adecuadas de las señales instaladas antirreglamentariamente, de las que hayan perdido su objeto y de aquellas que no lo cumplan a causa de su deterioro; prohibiéndose, naturalmente, instalar, retirar, trasladar, ocultar o modificar la señalización de una vía sin permiso del titular de la misma o, en su caso, de la Autoridad de tráfico o del responsable de las instalaciones, así como modificar el contenido de las señales o colocar, sobre ellas o en sus inmediaciones, placas u otros objetos que puedan inducir a confusión, reducir su visibilidad o eficacia, deslumbrar a los usuarios de la vía o distraer su atención.
La línea de regulación relativa a eliminar, en lo posible, el riesgo y a dar seguridad en la circulación vial también es reconocible en la regulación de las autorizaciones administrativas en la materia, y especialmente las necesarias para conducir37, al ser el factor humano uno de los ejes de la circulación y la seguridad vial, y las de los vehículos, que constituyen otro de los ejes de las mismas (arts. 59 a 64 LTSV; prescripciones que se desarrollan, según los supuestos, en el Reglamento General de Conductores, aprobado por Real Decreto 818/2009, de 8 de mayo, BOE de 8 de junio; en el Reglamento General de Vehículos, aprobado mediante Real Decreto 2822/1998, de 23 de diciembre, BOE de 26 de enero de 1999; en el Reglamento de Escuelas Particulares de Conductores, aprobado por Real Decreto 1295/2003, de 17 de octubre, BOE del 28, y en el Reglamento de Centros de Reconocimiento destinados a verificar las Aptitudes Psicofísicas de los Conductores, aprobado mediante Real Decreto 170/2010, de 19 de febrero, BOE de 3 de marzo; debiendo asimismo tenerse en cuenta el Real Decreto 866/2010, de 2 de julio, por el que se regula la Tramitación de las reformas de Vehículos, BOE del 14), con la finalidad de garantizar la aptitud de los conductores, incluyendo los requisitos de capacidad, conocimientos y habilidad para la conducción, para manejar los vehículos y la idoneidad y seguridad de éstos para circular con el mínimo de riesgo posible, en un sistema que se establece, controla, inspecciona y, en su caso, se sanciona su incumplimiento por la Administración.
Finalmente, las mismas apreciaciones pueden verse en los últimos Títulos de la Ley (Títulos V y VI, arts. 65 a 84), relativos al sistema sancionador (principalmente administrativo, aunque debe tenerse en cuenta asimismo la trascendencia de la inclusión en el Código Penal, modificado en 2010, de algunas conductas infractoras) 37 bis38 y a las medidas cautelares a adoptar por la Administración, cuya finalidad preventiva de riesgos y de la posible producción de siniestros es evidente, especialmente en estas últimas (p. ej., en la inmovilización de vehículos en supuestos de riesgos graves para la circulación, las personas o los bienes; la retirada del vehículo de la vía o la intervención del permiso de conducción).
C) La incidencia de la construcción y mantenimiento de las vías públicas y de la producción de automóviles en la seguridad del tráfico, y las funciones de la Administración Pública
Uno de los elementos esenciales en el ámbito de la circulación de vehículos de motor, y en su caso con influencia en la producción de accidentes39, son indudablemente las vías por las que han de transitar estos.
En efecto, a principios del siglo XX, como ya hemos señalado, con el comienzo de la generalización de los vehículos de motor (principalmente, automóviles) se inició un progreso de la sociedad desconocido hasta entonces, que requirió una adaptación de los caminos y vías de los antiguos carruajes y otros “vehículos” de tracción animal, o, mejor dicho, un nuevo sistema viario adecuado para el nuevo ingenio. Sistema viario totalmente nuevo, construido en tan sólo un siglo (frente a los miles de años anteriores, sin un desarrollo tan vertiginoso), que no sólo tiene relevancia para el propio tráfico de vehículos, sino que tiene una incidencia esencial en el desarrollo económico y social, en el ocio y el turismo, en el comercio, en la ordenación del territorio y el urbanismo, etc., de las sociedades actuales.
Esa progresión creciente de la circulación de vehículos de motor obligó en un principio a la adaptación de los caminos y vías existentes a los nuevos automóviles y otros vehículos (ensanchándolos, reforzando su firme, ensayando nuevos materiales en su construcción, etc.); seguidamente se diseñan y construyen nuevas vías, específicamente pensadas para los vehículos, como son las carreteras (principalmente las de doble sentido, con un carril exclusivamente para cada sentido de la circulación, que son las más generalizadas en el mundo), que dieron una mayor seguridad a la circulación, suprimiendo muchos riesgos de la misma; posteriormente, y ya en la actualidad, las nuevas necesidades de la circulación vial han provocado la construcción de nuevas vías, como las autovías y autopistas, destinadas a conseguir una mayor rapidez en la circulación pero también una apreciable mayor seguridad (derivada de la existencia de más carriles de circulación, trazados más cómodos para la conducción, mejores firmes en las mismas, la existencia de zonas de descanso específicas, etc.).
Pero, y a pesar de los avances que ha supuesto la planificación y construcción del nuevo sistema viario, las carreteras y las otras vías pueden incidir activamente en los siniestros de vehículos, o en la posibilidad de que puedan producirse, no sólo con su diseño no adecuado40, sino con una deficiente construcción de la misma, el uso de elementos constructivos inadecuados, la existencia de obras peligrosas, el entorpecimiento de la circulación, la no solución adecuada a problemas ajenos a la propia vía, como drenajes, y otros, especialmente su mantenimiento permanente; y ello pese a que la normativa de tráfico exige especial cuidado a los conductores en tales circunstancias. Así, ya se reflejaba claramente esta situación en el art. 17 del viejo Código de la Circulación de 1934, al prescribir que “los conductores de vehículos deben ser dueños, en todo momento, del movimiento de los mismos”, estando obligados a moderar la marcha en determinadas circunstancias, como las circunstancias del tráfico o del camino, y especialmente, entre otras, “cuando el afirmado o la superficie de rodadura se halle mojado, en mal estado de conservación o de limpieza, y pueda salpicarse lodo o proyectarse guijarros sobre los demás vehículos o viandantes”; debiendo los conductores, “en todos los casos”, conservar el lado derecho de la vía y anunciar su presencia, extremando las precauciones hasta que se haya cerciorado de que la misma se encuentre libre para continuar la circulación. Previsión que, con menos claridad, se encuentra en los arts. 11 LTSV y 3 RGC, al integrarse en el deber de cuidado, ya mencionado.
En este sentido, los problemas relacionados con las vías de circulación, y que pueden ser la causa de accidentes, generalmente provienen del diseño y trazado de la vía, de los defectos en su construcción y de una deficiente conservación de la misma, si bien asimismo deben tenerse en cuenta las acciones relativas a la señalización de ésas vías y de otras cuestiones, muy relacionadas con las directamente referidas a las propias vías de circulación41.
En relación a todas estas cuestiones, la intervención de la Administración Pública es muy importante, ya que directamente o, de acuerdo con la legislación correspondiente, de una manera más indirecta es responsable de las mismas; debiendo naturalmente llevar a cabo tales actividades de forma tal que las vías no generen riesgos innecesarios a la circulación de vehículos y cumplan sus funciones de manera segura, como ya hemos señalado.
a) La Legislación histórica42
D. Pablo ALZOLA Y MINONDO (1841-1912), uno de los ingenieros de caminos canales y puertos más sobresalientes de España, que fue Director General de Obras Públicas en el Gobierno de D. Francisco SILVELA en 1900 y prolífico escritor, destacaba la importancia de las vías de comunicación en su excelente libro “Las Obras Públicas en España. Estudio histórico” publicado en 1899, de esta forma:
“La utilidad pública de las vías de comunicación es un axioma que no se discute. Su necesidad aparece desde la infancia de las sociedades y se acrecienta con pasmosa rapidez á medida que se desarrolla la civilización de cada comarca.
Tiene el hombre una tendencia irresistible á comunicarse con sus semejantes, que se manifiesta sucesivamente en la formación de la familia, de la tribu, del pueblo, de la ciudad, de la provincia y la nación, cuyos habitantes procuran además establecer relaciones con los de otros países. […]
El desarrollo de los caminos refleja el grado de civilización de cada país, siendo más imperioso á medida de la variedad de las relaciones, y del aumento del comercio que se encarga de transportar el sobrante de los productos de unos á otros lugares. Lo que en la infancia de las sociedades se considera superfluo llega á ser más adelante indispensable, de modo que si en un principio bastaba remover algunos obstáculos y habilitar los malos pasos de las vías de comunicación, el acrecentamiento del tráfico ha obligado á perfeccionarlas sucesivamente buscando la facilidad y rapidez de los transportes.
Hay pocos ramos de la Administración que influyan más eficazmente en el bienestar de los pueblos, porque los caminos facilitan extraordinariamente los medios de gobernar en la recaudación de; los impuestos, en los servicios de orden público, de vigilancia y policía, de correos, de instrucción pública y de defensa del territorio, pero su misión es si cabe más trascendental bajo otros aspectos”43.
Destacando lo anterior, ciertamente la seguridad ha incidido en las obras, tanto públicas como privadas, desde antiguo por razones de puro sentido común al afectar a quienes las realizan. Sin embargo, las obras relativas a la construcción y el mantenimiento de vías de circulación suponen algo más, pues su adecuación, que se plasma en las propias vías, incidirá en los usuarios de las mismas; constituyendo así, junto a las personas y el propio vehículo, uno de los ejes de la supresión de riesgos y el aumento de la seguridad en la circulación de vehículos.
Naturalmente, esta finalidad de asegurar la circulación no estará muy presente en la legislación más antigua en la materia, al pretender únicamente la comunicación entre ciudades o entre puntos del territorio, si bien la misma se irá haciendo más visible y cada vez más compleja conforme han evolucionado los vehículos y su propia circulación, y por ello se producirá un apreciable progreso en la técnica de construcción de las vías, los materiales utilizados y su mantenimiento.
Así, y aunque hasta mediados del siglo XVIII no se puede decir que comience una cierta política en materia de carreteras en España44, ya Las Partidas del rey Alfonso X (el Libro de las Leyes, que era su título oficial, se redactó entre 1265 y 1325, en diversas versiones) preveían que los Reyes cuidasen los puentes y las calzadas para que fuera posible andar y llevar a los animales. Seguidamente, los Reyes Católicos promoverán la construcción de algunos “caminos de ruedas”. Dando un paso más, el rey Felipe V, en la Instrucción de 4 de julio de 1718, ordena a los Intendentes que informasen al Consejo del estado de los caminos y de los reparos necesarios para el tránsito de carruajes; cuestión que reafirma el rey Fernando VI en 1749 al ordenar tener “compuestos y comerciables” los caminos públicos y sus puentes; debiendo resaltar en esta época se comenzó la construcción de la carretera entre Madrid y La Coruña, y entre Santander y Reinosa45; construcción que progresó mucho en la época del rey Carlos III, con la Instrucción a Corregidores de 1788, y del Gobierno de Floridablanca46.
En 1799, ya con Carlos IV, se creará la Inspección General de Caminos y Canales, que ocuparon el Conde de Guzmán y, después, Agustín de Betancourt; llegando a construirse en este período de ocho años sobre 2.000 km de carreteras y caminos. En esta misma época, la Novísima Recopilación de las Leyes de España, publicada en 1805, incluía varias leyes sobre caminos y puentes (Título XXXV, Libro VII, Leyes 1.ª a 10.ª), que reiteran algunas normas anteriores, prohibiendo “cerrar ó embargar” los caminos, las veredas o la calle; obligando a los justicias a abrir y componer carriles y caminos, y a prohibir cerrar los mismos; ordenando que se pusiesen pilares en los puertos (montañosos) para señalar los caminos y evitar que los caminantes pudiesen perderse en tiempo de nieves; se obligaba a los Corregidores a conservarlos corrientes, poniendo hitos o mojones, se inicia una incipiente señalización viaria y se prescriben ciertas normas sobre el uso de los caminos. Entre este rey y Fernando VII crearán la Inspección de Caminos y la Escuela de Ingenieros.
Considerados como “importantes medios de fomento de la producción en todos los ramos”, no es extraño que la Instrucción a los Subdelegados de Fomento, elaborada por Javier de Burgos y aprobada por Real Decreto de 30 de noviembre de 1833, incluya referencias a los caminos y canales, previendo un plan en la materia; teniendo en cuenta que ya el Decreto XLV, de 3 de febrero de 1823, que aprueba la Instrucción para el Gobierno Económico-Político de las Provincias, reconocía la competencia del Gobierno sobre las carreteras generales por interesar al reino en general (art. 21)47. Seguidamente, mediante Real Orden de 30 de noviembre de 1840, con la reina Isabel II, se dictan normas para elaborar un plan de carreteras generales del Reino.
Más importante es la Ordenanza del Ministerio de la Gobernación de la Península, firmada por el Regente del Reino, para la Conservación y Policía de las Carreteras Generales, de 14 de septiembre de 1842 (Gaceta de Madrid del 16), cuyo preámbulo da cuenta del abandono de las carreteras generales debido a la situación provocada por la guerra civil, y que se ha plasmado en su mal estado; por lo que se prescriben, en relación a los carruajes y carretas (pues no había otros vehículos en la época, naturalmente), disposiciones relativas a la conservación de las carreteras, sus obras y arbolados (arts. 1 a 15), al tránsito de las carreteras (arts. 16 a 29), de las obras contiguas a las carreteras (arts. 30 a 39) y las denuncias por infracciones de la misma (arts. 40 a 45). Como complemento, la Real Orden de 27 de mayo de 1846 reguló el acotamiento y amojonamiento de las carreteras.
Unos años más tarde, la Ley de 11 de abril de 1849 regulaba la reparación de las carreteras en sus travesías por los pueblos, con Reglamento de 14 de julio (Colección Legislativa, Tomos XLVI y LXVII); y la Ley de 28 de abril del mismo año (Colección Legislativa, Tomo XLVI) hacía lo propio con los caminos vecinales.
Poco después, la Ley de 7 de mayo de 1851 (Colección Legislativa, Tomo LIII)48, inspirada en normas francesas y belgas, regula las cuestiones competenciales sobre las carreteras y su construcción y reparación, sin referencias a las cuestiones de seguridad, clasifica las mismas en carreteras generales (las que de dirigen desde Madrid a las capitales de provincia o a zonas de gran movimiento mercantil, y que son competencia del Estado), las carreteras transversales (que cortan o enlazan las anteriores, pasando por alguna capital de provincia o centros de mayor población y tráfico; costeadas por el Gobierno y la provincia respectiva), las carreteras provinciales (que son las que enlazan las anteriores, las que unen una de las mencionadas con un centro de producción o exportación, las que unen dos o más provincias y las de Baleares y Canarias; responsabilidad exclusiva de las mismas) y carreteras locales (responsabilidad de los pueblos); priorizando la reparación y conservación de las carreteras respecto a las de nueva construcción. Operaciones de reparación y conservación de las mismas que se regulan, facultativamente, mediante la Circular de 30 de octubre de 1855 y Real Orden de 1 de diciembre de 1858 (Colección Legislativa, Tomo LXVI).
Cierta curiosidad despierta la Circular de 25 de agosto de 1854 (Colección Legislativa, Tomo LXII), al prever que, en caso de vuelcos de carruajes en las carreteras, se proceda por los ingenieros “á verificar una escrupulosa investigación de las causas que los hayan producido”, dando cuenta después a los Gobernadores; con lo que se inicia la investigación pública de accidentes de vehículos (…de tracción animal, aún).
Por Real Orden de 18 de diciembre de 1856 (Colección Legislativa, Tomo LXX) se obligará a medir las carreteras radiales a partir precisamente de la Puerta del Sol de Madrid, y a colocar postes indicadores de los kilómetros correspondientes en las mismas.
Mucha mayor trascendencia tendrá la Ley de 22 de julio de 1857, relativa a las Bases que han de regir sobre carreteras (Colección Legislativa, Tomo LXXIII)49, que, siguiendo esencialmente lo establecido en 1851, clasifica las carreteras de servicio público (al preverse también las de servicio privado), según la importancia y utilidad de las mismas, en carreteras de primer orden (las generales y transversales anteriores), segundo (provinciales; de cuya construcción se hacen responsables las Diputaciones Provinciales según la Ley sobre Gobierno y Administración de las Provincias, de 25 de septiembre de 1863, art. 56; reiterándose lo mismo en Leyes posteriores sobre las Provincias) y tercero (locales; cuyas condiciones se fijan provisionalmente en 1858, en materia de pendientes, ancho de las mismas y espesor del firme; regulándose el ancho de las carreteras por Real Decreto de 13 de octubre de 1905, Gaceta del 15); prevé la elaboración de un plan general de carreteras (que se aprobará en 1860); se atiende al diseño de las mismas en los proyectos de construcción, que se regulan con mucho detalle.
Seguidamente, mediante Reales Órdenes de 19 de enero de 1867 se aprobaron el Reglamento para la Organización y Servicio de los Peones Camineros, con funciones precisamente de vigilancia y conservación de las carreteras del Estado (texto que se sustituirá mediante Real Orden de 30 de diciembre de 1909, Gaceta de Madrid de 1 de enero de 1910), y el más destacable Reglamento para la Conservación y Policía de las Carreteras (Gaceta de Madrid del 19 de marzo), que incluye medidas relativas a las mismas, y, naturalmente por la época, a carruajes de tracción animal, aunque ya se mencionan ciertas reglas sobre el tránsito por las carreteras y la obligación de los Ingenieros de realizar una investigación cuando ocurran vuelcos de los carruajes, dando cuenta a la Dirección General de Obras Públicas, del Ministerio de Fomento (arts. 15 a 28 y 45). En 187050, el Estado se desprendió de alrededor de 2.700 km de carreteras (que discurrían paralelas a las vías férreas), a favor de las Diputaciones Provinciales, deteriorándose las mismas apreciablemente debido a la falta de recursos de éstas.
Posteriormente, de acuerdo con la Ley de Bases para la reorganización de las obras públicas de 29 de diciembre de 1876, se aprobará la Ley de Obras Públicas de 13 de abril de 1877 (Gaceta de Madrid del 15)51, que considera como obras públicas “de cargo del Estado” a las carreteras que estén incluidas en el plan general de las que han de costearse con fondos generales (art. 4); regulando asimismo los distintos procedimientos de construcción en general, incluyendo las concesiones correspondientes.
Clasificación de las carreteras de servicio público que se realizará nuevamente mediante la Ley de Carreteras de 4 de mayo de 1877 (Gaceta de Madrid del 6), y el Reglamento de 10 de agosto (Gaceta de Madrid del 14), utilizando ahora el criterio de su financiación, por el Estado (de primer orden, segundo y tercero; siguiendo lo establecido anteriormente, y previendo un plan general de carreteras, que se aprobará por Ley de 11 de julio de este mismo año), por las provincias, por los municipios, por particulares y mixtas; y regulando cada clase y los proyectos para su construcción, pero casi sin ninguna disposición relacionada con la seguridad de las mismas (salvo alguna mención a su anchura y dimensiones, p. ej.), y encomendando, en las carreteras costeadas del Estado, su conservación permanente a los peones camineros y a sus capataces, nombrados por la Dirección General de Obras Públicas, previéndose lo mismo para el personal correspondiente en las otras clases de carreteras.
El elevado coste de la conservación y reparación de las carreteras (más de veinte millones de pesetas de la época para 28.902 km de carreteras del Estado) obligará a establecer ciertas medidas de “economías” en tales operaciones mediante Real Decreto de 5 de abril de 1893 (Gaceta de Madrid del 7); desarrollado por otras disposiciones52.
Mayor trascendencia, y curiosidad por la fecha y su contenido, tiene la Real Orden de 31 de julio de 1897, sobre circulación por las carreteras de vehículos no movidos por fuerza animal (Gaceta de Madrid del 13 de agosto)53, relativa a una solicitud particular de concesión del transporte de viajeros y mercancías por la carretera de Berja a Almería “en vehículos movidos por vapor”, para lo que se establecen diversas reglas relativas a la documentación de la solicitud, incluyendo la exigencia de un “dibujo detallado del vehículo de motor”, a la resolución de la misma por el Ingeniero Jefe, que, “teniendo en cuenta las condiciones de la carretera y las de resistencia de las obras”, aceptará o negará la autorización, debiendo dictar en el primer caso “las prescripciones de velocidad, enfrenado y demás que deberán observarse en la circulación de los vehículos motores en los diversos trozos ó secciones”, prohíbe asimismo que estos vehículos produzcan “humo, ni ruido especial que pueda espantar á las caballerías [¡¡!!] de los vehículos ordinarios” (art. 1). Anecdóticamente, podemos señalar que las tres primeras matriculaciones de automóviles se produjeron en 189954
Inmediatamente, y justificado por considerarse insuficiente la anterior, se dictará el Real Decreto de 17 de septiembre de 1900 que aprueba el Reglamento para el Servicio de Coches Automóviles por las Carreteras (Gaceta de Madrid del 20), que es un texto mucho más ambicioso por su carácter completo en la materia, y en cuya misma Exposición (de Motivos) ya se destacan las cuestiones relativas al riesgo y a la seguridad de los vehículos, al señalar que
“Se trata, por una parte, del tránsito por vías de uso general utilizadas por vehículos que constituyen una industria naciente y digna de estímulo, de la que es lícito esperara en el provenir un gran desarrollo como resultado de la rapidez y baratura de los transportes, que influirá en el fomento de la riqueza pública; pero al propio tiempo la introducción de un factor nuevo, que si no se dirige hábilmente puede ocasionar riesgos y dificultades para el tránsito general y deterioros graves en el firme y obras de fábrica para las carreteras”; por lo que, continúa la misma Exposición, el texto se dirige “a fijar las precauciones, exigir las garantías indispensables que alejen peligros y perturbaciones en el tráfico”, y establece “las cláusulas que han de cumplirse para que la circulación de los expresados carruajes por las carreteras pueda considerarse inofensiva”.
Considerando como “coche automóvil”, o simplemente “automóvil”, a “todos los carruajes movidos por fuerza mecánica” (art. 2), el nuevo Reglamento regula en primer lugar las condiciones de estos mismos para circular por las carreteras (art. 3), con referencia a que los mismos, y sus aparatos, no deben constituir una causa especial de peligro, reiterándose lo ya señalado que los automóviles no deben producir gran ruido “á fin de evitar el espanto de las caballerías”. Seguidamente, se prevé que los constructores y propietarios puedan solicitar a los Gobernadores Civiles que sean reconocidos los coches automóviles, regulando el procedimiento administrativo correspondiente para permitir que circule (art. 4, modificado en 1915, Gaceta de Madrid del 25 de febrero); así como el necesario permiso de conducir, cuyo procedimiento de expedición por el mismo Gobernador se regula, incluyendo los exámenes correspondientes (art. 5), encomendándose esa enseñanza y los citados exámenes a la Escuela de Automovilistas del Cuerpo de Artillería [¡¡!!], mediante Real Decreto de 10 de diciembre de 1908 (Diario Oficial del Ministerio de la Guerra n.º 237 de 1908). Por otro lado, el Reglamento establece con cierto detalle el régimen de la circulación de automóviles aislados de servicio particular, de servicio público y los que remolcasen a otros vehículos (arts. 6 a 10, destacando entre sus prescripciones las limitaciones de velocidad impuestas). Entre las reglas aplicables a la circulación de toda clase de automóviles (arts. 11 a 15), ya se incluyen normas en materia de seguridad y para eliminar posibles riesgos por su uso, obligatorias para sus conductores, tales como la obligación de los conductores de los vehículos de presentar su permiso y la documentación que habilite a circular al mismo a las autoridades o funcionarios que los reclamen, habilitando ya a la Guardia Civil para exigir los mismos por Real Orden de 18 de noviembre de 1901 (Gaceta de Madrid del 20); la señalización del propio automóvil, con señales acústicas de día y con faroles encendidos de noche, de diferentes colores; la obligación de conservar los aparatos, frenos, etc., del mismo en buen estado, “teniendo obligación el conductor de asegurarse constantemente de ello”; la obligación de reducir la velocidad de la marcha, e incluso suspenderla totalmente, “siempre que pueda temerse algún accidente, desorden ó dificultad en la circulación”, y se prevé que el conductor no se separe nunca del automóvil sin haber tomado las precauciones necesarias para prevenir accidentes, evitar movimientos del vehículo y suprimir todo ruido del motor. Finalmente, se establecen ya ciertas normas sancionadoras, poco precisas y remitiéndose a otras, así como ciertas prescripciones cautelares, como la retirada del permiso de conducción o del propio vehículo en determinadas circunstancias (arts. 16 a 24).
Vehículos automóviles a los que se permite circular por las carreteras de segundo orden, con ciertos matices, según lo establecido por Real Orden de 12 de abril de 1902 (Gaceta de Madrid del 13).
Por otra parte, el plan general de carreteras referido se revisará por Real Decreto de 25 de enero de 1901 (Gaceta de Madrid del 26), que establece la prelación de las carreteras en cuanto a su ejecución (con cierta relación con la seguridad al dar preferencia a los trozos sin concluir que interrumpan la comunicación, ciertos puentes, etc.). Fijación de prioridades en la construcción de carreteras que se volverá a regular por Real Decreto de 30 de enero de 1903 (Gaceta de 1 de febrero), modificando el orden determinado anteriormente, con mayor detalle (las relativas a altas razones del Estado, las que provengan de un compromiso internacional, los trozos sin concluir que interrumpan la comunicación y los que den comunicación a pueblos aislados, entre otros supuestos).
Seguidamente, mediante Real Orden de 12 de mayo de 1903 (Gaceta de Madrid del 16) se aprueba la Instrucción para el Servicio de Conservación y Reparación de Carreteras, al que se encomienda vigilar el cumplimiento de las disposiciones en materia de policía de carreteras, y ejecutar los trabajos de conservación de las mismas; e integrándose por peones capataces, peones camineros (teniendo ambos la condición de guardas jurados) y operarios (arts. 1 y 2); y, asimismo, se establece que la “policía de carreteras” tiene por objeto “evitar que se causen daños á sus obras, tanto por el tránsito que se verifique por sus vías, como por las construcciones y labores que se hagan contiguas a las mismas” (art. 3), y la regulación material de las obras de conservación de las carreteras, y su reparación, incluyendo algunas actividades claramente justificadas por razones de seguridad del tránsito (en relación, p. ej., al arreglo de baches o a las deformaciones en el afirmado y recargos del firme)55.
También tiene relación con la seguridad de las carreteras y su tránsito, la Real Orden de 25 de septiembre de 1903 (Gaceta del 17) que regula los proyectos de las mismas cuando hayan de cruzar alguna línea férrea, debiendo destacarse en el procedimiento de aprobación la exigencia de un informe de la división de ferrocarriles correspondiente.
De mayor trascendencia en la materia es el Reglamento de Policía y Conservación de Carreteras, aprobado por Real Decreto de 3 de diciembre de 1909 (Gaceta de Madrid del 5), que sustituye al aprobado en 1867.
Este Reglamento regula la conservación de las carreteras en su Capítulo I (arts. 1 a 7), previendo ciertas medidas relativas a la seguridad de las mismas (como no permitir a los cultivadores de heredades próximas al “camino” ocasionar daños al mismo con sus labores; ocupar las carreteras con tierra u otros objetos; abrir surcos para meter las ruedas de los “carruajes”, o sustraer materiales de ellas o causar daños en los “guardarruedas”, postes telegráficos o kilométricos, con fijación de multas en algunos casos, y obligación de reparar el daño causado). A continuación se establece el régimen del tránsito por las carreteras (Capítulo II, arts. 8 a 25), que prevé medidas relativas a la seguridad, pero con referencias a vehículos distintos a los automóviles (a pesar de que el Reglamento regulador de éstos es de 1900), tales como ciertas limitaciones de la circulación, prohibiciones de verter basuras u otros materiales en las carreteras, o establecer estercoleros, o de circular fuera del firme o calzada, medidas para impedir la marcha de ganado por las carreteras, obligar a dejar libre la mitad del camino “para no embarazar el tránsito”, la obligación de todos los vehículos de llevar por la noche un farol encendido, y ciertas medidas especiales para vehículos de peso o dimensiones mayores a las previstas. Seguidamente, el Capítulo III (arts. 26 a 35) se refiere a las obras contiguas a las carreteras, que, entre otras medidas, prohíbe colocar objetos colgantes o salientes en las fachadas de los edificios que puedan causar incomodidades o peligros a los transeúntes, caballerías o vehículos; establece la obligación de la Administración (del Ingeniero competente, en concreto) de adoptar medidas de protección en caso de edificios en ruinas cercanos al camino; la obligación de solicitar licencia para establecer puestos de venta de comestibles en las carreteras, o limitaciones de construcción en zonas limítrofes con las mismas, regulando el procedimiento para su autorización, con intervención de los Alcaldes correspondientes. Entre las disposiciones generales establecidas (Capítulo V, arts. 50 a 58), podemos destacar la obligación de los Ingenieros de practicar una investigación cuando haya vuelcos de vehículos en las carreteras o la previsión de modificar las disposiciones sobre el tránsito en las carreteras establecidas en casos excepcionales, a adoptar por el Gobernador Civil. El Reglamento regula también las denuncias y multas (Capítulo IV, arts. 36 a 49), con una participación importante de los Alcaldes en dichos procedimientos y estableciendo expresamente que “la responsabilidad civil de reparar los daños causados é indemnizar los perjuicios, se regirá por los principios generales de derecho civil y conforme con lo establecido en el Código penal” (art. 36-2.º). Texto cuyo cumplimiento se recuerda a los Gobernadores Civiles por la Dirección General de Obras Públicas (Ministerio de Fomento) con fecha de 26 de agosto de 1916 (Gaceta de Madrid de 28).
Teniendo en cuenta la rápida evolución del automóvil, el viejo plan de 1877 se sustituirá por un nuevo Plan de Carreteras aprobado en 1914 (año en que se contabilizan en España 10.000 vehículos de motor), el denominado plan Gasset, que establecía como objetivo llegar a construir una red de 74.000 km, de los que casi 50.000 ya lo estaban, y en 1918 se comienzan a emplear los revestimientos asfálticos en las carreteras españolas (concretamente, en Bilbao)56.
Además, la evolución de los medios de transportes obligará, en la Ley de Presupuestos para 1921, a crear una Comisión compuesta por cinco Ingenieros Jefes encargada de proponer reglas de policía para proteger los firmes de las carreteras en relación con los problemas causados por las llantas de los carruajes y de las ruedas de los camiones, así como de revisar el Reglamento de 1909. Fruto de su trabajo, el Real Decreto de 29 de octubre de 1920 aprobará, con carácter provisional, el Reglamento de Policía y Conservación de Carreteras y Caminos Vecinales (Gaceta de Madrid del 30).
Siguiendo la estructura del anterior, se regulan en primer lugar la conservación de las carreteras (incluyendo en este concepto a éstas y a los caminos vecinales), con asimismo medidas similares a las contenidas en el texto de 1909 (arts. 1 a 8). Seguidamente se regulan los vehículos que pueden circular por las carreteras (arts. 9 a 12), con previsiones sobre su peso, cargas, llantas, etc., pero sin referencias expresas a los vehículos de motor, a pesar de que su regulación es de 1900, como sabemos. A continuación, siguiendo también el texto de 1909 y sus medidas, se regula el tránsito por las carreteras (arts. 13 a 34). Asimismo, se establece el régimen de las obras contiguas a las carreteras (arts. 35 a 44), y, como novedad, se regulan las obras de particulares relacionadas con las carreteras (arts. 45 a 51), que incluyen el régimen de la autorización para colocar anuncios, la imposición de servidumbres de paso para las conducciones de agua, gas y electricidad, o la prohibición de industrias de explosivos a un kilómetro de las carreteras. Reiterándose finalmente las disposiciones en materia de denuncias, multas, responsabilidad e investigación de determinados accidentes de anterior Reglamento (arts. 52 a 77, que integran los Capítulos sobre denuncias y multas y sobre disposiciones generales).
En este sentido, el Estatuto Provincial de 1925 atribuye a las Diputaciones provinciales la construcción y conservación de los caminos y de las carreteras que no estén incluidas en el plan general del Estado o que, aun estándolo, se le traspasen (art. 107).
El éxito de los automóviles llevó en varios países, y también en España (en 1925 había 113.000 vehículos, de los que sobre 30.000 eran camiones o camionetas), que ya había obligado al Conde de Guadalhorce, en el Gobierno de Primo de Rivera, a crear el llamado Circuito de Firmes Especiales, para mejorar el firme, ampliar la sección transversal y corregir deficiencias de las carreteras (existiendo entonces sobre 56.000 km de carreteras en uso o en construcción; en 1930, se llegará a casi 200.000 unidades), a estudiar la concepción de un nuevo tipo de carretera, específicamente destinada a ellos y diseñadas y construidas con un alto grado de seguridad en la circulación vial, como son las autopistas, entre cuyas peculiaridades estará el establecimiento de peajes por su uso. En España, teniendo en cuenta que en 1924 y 1925 el Ministerio de Fomento no había atendido las solicitudes privadas de construir las autopistas Madrid-Francia, Valencia-Lisboa, Madrid-Bilbao y Madrid-Valencia, entre 1927 y 1930 se realizaron diversos estudios sobre ellas, y se llegarían a adjudicar diversas concesiones en la materia, que poco después serán anuladas por la II República. En 1931, ya hay más de 61.000 km de carreteras en uso o en construcción. La matriculación de vehículos de motor pasa de 15.000 entre 1906-1917 a casi 250.000 entre 1918-1930, llegando a matricularse casi 35.000 vehículos en 1929 (número que no se superará hasta 1956)57.
La Guerra Civil trajo consigo la destrucción de buena parte de la red de carreteras y del parque automovilístico. Después de la Guerra Civil58 se pondrá en marcha un plan general de obras públicas, el denominado plan Peña59, aprobado por Ley el 11 de abril de 1939, complementado por la Instrucción de Carreteras aprobada por Orden Ministerial de 11 de agosto (BOE de 27 de noviembre de 1939), y completado por otro de 18 de abril de 1941, incluyendo los sectores de carreteras, obras hidráulicas y obras marítimas (pero no los ferrocarriles, con problemas jurídicos y económicos), y que preveía únicamente la construcción de 2.000 km de nuevas carreteras; dedicándose el principal esfuerzo en la reconstrucción de las destruidas en la contienda, en el acceso a las ciudades, especialmente en Madrid (prolongación del Paseo de la Castellana y enlace al aeropuerto de Barajas, mediante una autopista que se inaugura en 1942, completada en 1953), en la construcción de viaductos y puentes (Tortosa, Mora del Ebro, Lérida, Peñafiel, Tarifa, Fuengirola o Alcolea) y a la rectificación urgente de trazados (principalmente en las carreteras Madrid-Zaragoza-Barcelona, Madrid-Irún y Madrid-Valencia). Además, el 18 de diciembre de 1946 se aprobará un plan adicional de caminos locales del Estado.
La situación comenzará a cambiar en los años cincuenta, ya que en 1949 ENASA inicia la fabricación de vehículos comerciales y en 1953 SEAT iniciará la venta de vehículos de turismo, llegando en 1950 a casi 200.000 vehículos en circulación en España; reactivación automovilística que planteó la necesidad de mejorar sustancialmente la red de carreteras, para lo que se puso en marcha un plan de modernización en 1950 (Ley de 18 de diciembre de 1950, BOE del 19), que afectó a 11.000 km de la misma (que entonces contaba con 111.000 km), para mejorarlos y acondicionarlos, con un plazo de cinco años. El transporte de mercancías a través de vehículos superó al ferrocarril en 1954 y el de viajeros lo superará en 1957. En 1960 el parque de automóviles alcanzaba ya los 300.000 vehículos; parque que aumentará con el éxito del famoso “Seat 600” (que se puso a la venta el 27 de junio de 1957). Todo lo cual obligará a la construcción de nuevas carreteras, al reforzamiento del firme de muchas de las ya existentes y al inicio de los estudios para la construcción de autopistas.
En este contexto, contando con algunos antecedentes en los años cincuenta, la Ley 55/1960, de 22 de diciembre, regulará las carreteras en régimen de concesión (BOE del 23), y la Ley de Bases del Plan General de Carreteras se aprobará por Ley 56/1960, de 22 de diciembre (BOE del 23), con previsiones para dieciséis años, y que será aprobado mediante Ley 90/1961, de 23 de diciembre (BOE del 29); y que será fundamental en la configuración de la red.
Posteriormente, se aprobará un nuevo plan general de carreteras para los años 1964-1967, similar al anterior, con la novedad de que se prevén algunos kilómetros de autopistas. Seguidamente, se aprobará un nuevo plan de carreteras para 1968-1972, que prioriza los enlaces preferentes, la red de itinerarios asfálticos y las redes arteriales de poblaciones.
En relación precisamente con las autopistas, teniendo en cuenta que desde 1960 se inician los estudios en la materia, que se prevé su construcción en el plan citado y que en 1967 se adjudica la primera concesión, convocada en 1966, para la construcción y explotación de una autopista de peaje a la empresa ACESA (concretamente la de Barcelona-Mataró), y aún antes de sustituir las normas generales en materia de carreteras por otra legislación nueva, se aprobará la Ley 8/1972, de 10 de mayo, sobre Construcción, Conservación y Explotación de Autopistas en régimen de concesión (BOE del 11)60, texto vigente en la actualidad con algunas modificaciones. La autopista se define como aquella “vía especialmente concebida, construida y señalizada como tal, para la circulación de automóviles”, caracterizada por no tener acceso a la misma desde las propiedades colindantes, no cruzar ni ser cruzada al nivel por ninguna otra senda, vía ni línea de ferrocarril o de tranvía, ni tiene servidumbre de paso alguna, y que consta de distintas calzadas en cada sentido de circulación, separadas entre sí por un franja de terreno no destinada a la circulación, salvo casos espaciales (art. 1); teniendo por objeto la Ley la regulación detallada de la concesión de las mismas. Ciertas referencias en materia de seguridad se plasman en las disposiciones relativas al proyecto de construcción y a su trazado, al precisarse las zonas de dominio (con la exigencia de vallas de cerramiento, p. ej.), de servidumbre (en las que pueden aparcarse vehículos o depositar instrumentos y materiales de obras, p. ej.) y de afección (en la que se prohíbe toda clase de publicidad y ciertas actividades edificatorias) (art. 20). En el mismo sentido, podemos mencionar ciertas obligaciones del concesionario de las mismas, destacando la de conservar la vía, sus accesos, señalización y servicios complementarios en perfectas condiciones de utilización, y la de aplicar la normativa en materia de uso, policía y conservación de la autopista concedida, incluso adoptando medidas de regulación del tráfico ante la ausencia de agentes de la autoridad, en determinadas circunstancias (arts. 27 y 29).
En este mismo año, se elaborará el Programa de Autopistas Nacionales Españolas (PANE), que define una red de vías radiales y periféricas que unen los centros económicos del país y las fronteras con Francia y Portugal, destacando entre sus logros la Autopista del Mediterráneo (A-7) y los accesos a y las salidas de Madrid.
Poco después se aprobará la Ley 51/1974, de 19 de diciembre, de Carreteras (BOE del 21)61, que sustituye a la venerable Ley de 1877, y cuyo objeto es la regulación de la planificación, proyección, construcción, conservación, financiación, uso y explotación de las carreteras; entendidas como las vías de dominio y uso públicos proyectadas y construidas para la circulación de vehículos automóviles, y distinguiendo las autopistas (reproduciendo la definición de la Ley de 1972) y las autovías (carreteras que, no reuniendo las características de las anteriores, estén concebidas, construidas y señalizadas para la exclusiva circulación de automóviles y no tengan acceso a ellas desde las propiedades colindantes), y desde el punto de vista de su titularidad, se distinguen las carreteras del Estado, de las Provincias y de los Municipios (art. 1 y 2, y 45 y 46 respecto a las primeras). Regulándose asimismo, como uno de los ejes esenciales de la Ley, la planificación en la materia (arts. 8 a 10).
Desde el punto de vista de la seguridad de las mismas, y también siguiendo a la anterior Ley, ciertas medidas en la materia son visibles al regularse el uso y defensa de las carreteras (distinguiendo la zona de dominio público, la de servidumbre y la de afección, así como la línea de edificación, previéndose en ellas medidas y prohibiciones relacionadas con la seguridad, que han de ser exigidas y controladas por las Administraciones Públicas, según los casos) (arts. 32 a 40).
La circulación por las carreteras se remite al Código de Circulación, permitiendo al Ministerio de Obras Públicas, y sin perjuicio de las competencias del Ministerio de la Gobernación, imponer limitaciones temporales o permanentes de circulación, en determinadas circunstancias y con determinadas condiciones, de carácter excepcional. También se prevé la responsabilidad de quienes de cualquier modo realicen actos que causen daños en las carreteras y sus elementos (previendo la clasificación de las infracciones en consideración a los perjuicios causados, al riesgo creado y a la intencionalidad del causante), así como la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas (arts.41 a 44).
b) La seguridad y las funciones de la Administración en la Legislación vigente en materia de carreteras
La Constitución Española de 1978 reserva al Estado las competencias exclusivas en materia de “obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una Comunidad Autónoma”, así como los transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma, y el régimen general de las comunicaciones (art. 149-1.º, 21.ª y 24.ª).
En base a estas previsiones y a la propia situación real de la red nacional de carreteras62 surge la necesidad de sustituir la Ley de 1974, aprobándose la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras (BOE del 30)63, modificada después, y desarrollada mediante el Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre, que aprueba el Reglamento General de Carreteras (BOE del 23), también modificado.
Siguiendo el modelo normativo de la anterior, la nueva Ley de Carreteras tiene por objeto la regulación de la planificación, proyección, construcción, conservación, financiación, uso y explotación de las carreteras estatales; definiendo las carreteras como las vías de dominio y uso públicos proyectadas y construidas fundamentalmente para la circulación de vehículos automóviles, y distinguiendo por sus características las autopistas (reproduciendo la definición de las Leyes de 1972 y 1974) y las autovías (carreteras que, no reuniendo las características de las anteriores, tienen calzadas separadas para cada sentido de la circulación y limitación de acceso a las propiedades colindantes), las vías rápidas (que, como novedad, son las carreteras de una sola calzada y con limitación total de acceso a las propiedades colindantes), y las carreteras convencionales (que no reúnen las características propias de las tres anteriores); además, desde el punto de vista de su titularidad y competencias, se consideran carreteras estatales las integradas en un itinerario de interés general [debiendo tenerse en cuenta que la STC 65/1998, de 18 de marzo (Tol 600504) admite que una carretera de itinerario puramente autonómico pueda ser considerada de titularidad estatal] o cuya función en el sistema de transporte afecte a más de una Comunidad Autónoma, y que constituyen la Red de Carreteras del Estado (art. 1, 2 y 4). Regulándose asimismo, como uno de los ejes esenciales de la Ley, la planificación, los estudios y proyectos, la construcción, la financiación y la explotación de la carretera (arts. 5 a 19).
Desde el punto de vista de la seguridad de las mismas, y también siguiendo a las anteriores Leyes, ciertas medidas en la materia son visibles al regularse el uso y defensa de las carreteras; distinguiendo la zona de dominio público, la de servidumbre y la de afección, así como la línea de edificación, previéndose en ellas medidas y prohibiciones relacionadas con la seguridad [como en la zona de servidumbre en la que no se permiten más usos que aquellos “que sean compatibles con la seguridad vial” o la prohibición de realizar publicidad en cualquier lugar visibles desde la zona de dominio público de la carretera, fuera de los tramos urbanos, sobre la cual es importante la STS de 30 de diciembre de 1997 (Tol 196428) sobre el famosísimo “toro de Osborne”], que han de ser exigidas y controladas por la Administración General del Estado, incluso se prevé la demolición de las obras prohibidas realizadas en las zonas señaladas (arts. 20 a 28).
La Ley permite al Ministerio de Fomento, y sin perjuicio de las competencias de otros Ministerios, imponer limitaciones temporales o permanentes de circulación en ciertos tramos o partes de las carreteras, cuando las condiciones, situaciones, exigencias técnicas o seguridad vial de las carreteras estatales lo requieran; e incluso se prevé la posibilidad de desviar el tráfico de los vehículos.
También regula el texto la potestad sancionadora de la Administración General del Estado en la materia, debiendo destacarse que algunas de las infracciones previstas tienen relación con la generación de situaciones de riesgo y que afectan a la seguridad vial (arts. 31 a 35).
En relación con la seguridad de las carreteras, y en cumplimiento del Derecho europeo en la materia, debe resaltarse el Real Decreto 345/2011, de 11 de marzo, sobre Gestión de la Seguridad de las Infraestructuras Viarias en la Red de Carreteras del Estado (BOE del 12), cuyo objeto es regular las evaluaciones de impacto de las infraestructuras viarias en la seguridad, las auditorías de seguridad viaria, la gestión de la seguridad de las infraestructuras viarias en servicio y las inspecciones de seguridad viaria.
En el mismo sentido de integrar la seguridad en la legislación regional de carreteras podemos citar la Ley 10/2008, de 9 de diciembre, de Carreteras de Castilla y León (BOCYL del 26).
Como hemos señalado, la Ley de Autopistas de 1972 continúa en vigor64, si bien ha sufrido algunas modificaciones de interés, entre las que podemos destacar la llevada a cabo por la Ley 13/2003, de 23 de mayo, reguladora del Contrato de Concesión de Obras Públicas, BOE del 24 (cuyas líneas esenciales se mantienen en el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público de 2011)65, al prever la posibilidad de que la Administración imponga penalidades, que sustituyen a las anteriores multas coercitivas, tanto en la fase de construcción como en la de explotación, o por el incumplimiento de plazos, negligencia en la conservación de los elementos de las autopistas, deficiencias en la señalización y balizamiento, interrupción injustificada total o parcial del tráfico o cobros a los usuarios no autorizados legalmente66.
c) Las previsiones relacionadas con las carreteras de la Legislación vigente en materia de tráfico y seguridad vial
Ciertamente la mayoría de las medidas y prescripciones de la Legislación de tráfico y seguridad vial tienen relación con las carreteras y demás vías públicas, precisamente porque inciden en dicha seguridad, y por esta razón ya nos hemos referido a algunas más atrás. Sin embargo, queremos referirnos ahora a aquellas disposiciones de tráfico y seguridad vial más resaltables que inciden o afectan a las propias carreteras, materialmente, y ello como complemento a la Legislación propia, ya analizada.
Así, entre las competencias del Ministerio del Interior se incluyen la de retirar los vehículos de la vía fuera de poblado o cerrar a la circulación, con carácter excepcional, carreteras o tramos de ellas por razones de seguridad o fluidez del tráfico (art. 5 LTSV).
También debemos recordar las prohibiciones, ya mencionadas, sobre diversas obras y actividades establecidas en los arts. 10 LTSV y 4 a 7 RGC; cuyos incumplimientos constituyen infracciones previstas en la propia Ley de Tráfico y Seguridad Vial, que acarrean las correspondientes sanciones (arts. 65 a 69), y que pueden justificar la adopción por la Administración de tráfico de las medidas cautelares, incluyendo la inmovilización y la retirada y depósito de vehículos (arts. 83 a 85).
Por otra parte, la trascendencia de la señalización en el tráfico y la circulación vial es sustancial, como ya hemos resaltado, pues todos los usuarios de las vías están obligados a obedecer las señales de circulación que establezcan una obligación o una prohibición y a adaptar su comportamiento al mensaje del resto de las mismas, es más, cuando la señal imponga una obligación de detención, no podrá reanudarse la marcha hasta haber cumplido el conductor del vehículo la finalidad establecida en la señal; señales que incluso deben obedecerse por los usuarios aunque parezcan contradictorias con las normas de comportamiento en la circulación, salvo circunstancias especiales; y determinándose la prioridad entre las mismas señales (arts. 53 y 54 LTSV y 131 a 133 RGC).
Debido a este alcance, como ya sabemos, el Catálogo Oficial de Señales se establece reglamentariamente (art. 134 y Anexo I RGC) y se prevé enfáticamente que corresponde al titular de la vía su mantenimiento “en las mejores condiciones posibles de seguridad para la circulación y la instalación y conservación en ella de las adecuadas señales y marcas viales”, correspondiendo al mismo titular la autorización para instalar en ella otras señales de circulación, y precisándose la no exigencia de esa autorización previa en casos de emergencia, para la instalación precisamente por los Agentes de la autoridad de señales circunstanciales (arts. 57-1.º LTSV y 139 RGC).
Por otra parte, pero en este mismo sentido, se responsabiliza a la autoridad reguladora del tráfico de la señalización circunstancial por contingencias del mismo y de la señalización variable necesaria para su control, según la legislación de carreteras, y a los Organismos que realicen las obras o a las empresas adjudicatarias de las mismas por la señalización de tales obras, según se señale reglamentariamente (arts. 131 a 141 RGC), prescribiéndose que los usuarios de la vía están “obligados a seguir las indicaciones del personal destinado a la regulación del tráfico a dichas obras” (arts. 57-2.º y 3.º LTSV y 139 RGC), debiendo resaltarse esta última prescripción ya que tales personas no tienen la condición de agentes de la autoridad.
Asimismo, y en la misma línea de regulación, los arts. 58 LTSV y 142 RGC obligan al titular de la vía o, en su caso, a la autoridad de tráfico que ordene la inmediata retirada o la sustitución por otras adecuadas de las señales instaladas antirreglamentariamente, de las que hayan perdido su objeto y de aquellas que no lo cumplan a causa de su deterioro; prohibiéndose, naturalmente, instalar, retirar, trasladar, ocultar o modificar la señalización de una vía sin permiso del titular de la misma o, en su caso, de la autoridad de tráfico o del responsable de las instalaciones, así como modificar el contenido de las señales o colocar, sobre ellas o en sus inmediaciones, placas u otros objetos que puedan inducir a confusión, reducir su visibilidad o eficacia, deslumbrar a los usuarios de la vía o distraer su atención.
d) La calidad y la seguridad en los contratos relativos a las obras públicas de carreteras y otras vías de circulación de vehículos
La propia complejidad de la sociedad actual y el desarrollo económico-social de España en general han traído consigo una mayor exigencia de calidad y seguridad por parte de los ciudadanos en la producción de bienes y en la prestación de servicios; exigencias que en muchas ocasiones derivan de lo establecido en numerosas normas jurídicas que, en el ámbito de los países con modelos económico-sociales similares a los europeos, han asumido la consecución de determinados niveles de calidad de vida, en todos sus ámbitos, entre los que se incluyen los relativos a la calidad de las obras en general y a la implantación de mayores niveles de seguridad, especialmente en aquellos productos y servicios que por diversas razones son susceptibles de generar mayor riesgo o incluso peligro real para las personas u otros bienes67.
Este debate cualitativo se inicia en primer lugar en el ámbito empresarial en los sectores relativos a la producción de bienes, para extenderse seguidamente a las prestaciones de servicios, sin perjuicio de sus peculiaridades, con la finalidad común de ampliar la satisfacción de los consumidores y usuarios, pero que a la larga se materializará en una nueva forma de concebir la actividad empresarial y su actividad al dedicar más esfuerzos, a través de un conjunto variado de instrumentos y técnicas así como de actuaciones internas, en la adaptación continua a la situación concreta de la sociedad y a las posturas de los propios consumidores y usuarios68.
Estas mismas exigencias de calidad y seguridad, en estos países, se comienzan a exigir también a la propia Administración Pública en el pasado siglo, justamente en el proceso de construcción de una nueva Administración más cercana a los problemas, y a las soluciones, de los ciudadanos, más efectiva en su actividad y en el ejercicio de sus potestades, y más ágil y más transparente en el desarrollo de esa misma actividad, abriendo paso a una nueva concepción de las relaciones Administración-administrados de carácter igualitario, en la que la propia Administración se considera un servicio y los ciudadanos sus propios clientes; por lo que no es extraño que en tal proceso se integrase el concepto de la calidad, y también el de la seguridad (aunque esta tiene sustantividad propia)69. Si bien, y aunque muchas cuestiones de las estrategias empresariales privadas sean útiles para las Administraciones Públicas, deben resaltarse las matizaciones y limitaciones que se introducen en los instrumentos y técnicas del ámbito privado para su uso por las propias Administraciones, debido a su condición de Poder Público y al ejercicio normal y ordinario de potestades administrativas; de todo lo cual derivan ciertas adaptaciones de los modelos privados originales al ámbito administrativo, aunque la incidencia de tal proceso en la Administración Pública es clara, obligando a cambios en sus estructuras, organización interna y actividad70.
Naturalmente, este proceso que sitúa, o pretende hacerlo, a los usuarios como eje esencial de los servicios públicos, al colocar en el centro del sistema de prestación de los mismos y de la propia actividad administrativa la satisfacción de las necesidades de los ciudadanos, propugnando que unos y otras se desarrollen con criterios de calidad contrastados71, también ha influido en el ámbito de las obras públicas, principalmente en relación con las vías de circulación y otras obras de infraestructuras, y de la actividad administrativa relacionada con el uso de las mismas, sobre lo cual incide también la seguridad de las mismas para su uso por vehículos de motor, al tener por objetivo eliminar, o intentarlo al menos, los posibles riesgos y peligros, y en última instancia la producción de accidentes.
Dado que una parte importante de la actividad administrativa más destacable en relación con las infraestructuras de comunicaciones y transportes se realiza a través de los contratos de obras y de concesión de obras públicas, los criterios de calidad y seguridad se han incorporado a su regulación jurídica72.
Sin necesidad de remontarnos muy atrás en el tiempo en relación con los antecedentes de la Legislación de contratos administrativos73, y con la finalidad de reconducir las importantes modificaciones de la Ley de Contratos de 1995, se adoptó el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (BOE del 21), modificado después, y siendo desarrollado por Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, que aprueba el Reglamento General (BOE del 26). Textos que constituían el sistema normativo vigente hasta la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público (BOE del 31), que procedió a derogar casi totalmente el texto anterior.
Dado que el Texto Refundido de 2000 provenía de normas anteriores, a partir de la Ley de 1995, no supuso alteraciones sustanciales sobre el régimen de las normas refundidas. En efecto, no se mencionaban directamente la calidad y la seguridad entre los criterios de clasificación de los contratistas, vinculados a la solvencia económica y financiera, técnica y profesional (arts. 15 a 19), aunque las menciones existían en relación con los criterios técnicos y con la regulación de la solvencia técnica en el contrato de obras, así como en la regulación de la solvencia técnica y profesional en los restantes contratos (al tener que incluirse una descripción especialmente de los responsables del control de calidad y una declaración de las medidas adoptadas por los empresarios para controlar la calidad).
Tampoco había referencias al regular las prohibiciones de contratar en el art. 20 (si bien, se incluyen como tales la no acreditación de la solvencia técnica señalada y la imposición de sanciones administrativas al empresario según la normativa de carácter social y de seguridad y salud en el trabajo, y según la relativa a prevención de riesgos laborales; supuestos cercanos a las cuestiones de calidad y seguridad). Falta de solvencia técnica o incursión en las prohibiciones referidas que provocan la nulidad de las adjudicaciones correspondientes (art. 22).
Asimismo, tampoco había referencias en la regulación de los distintos Pliegos de Cláusulas, que establecen las condiciones a que han de ajustarse los contratos y las instrucciones de ejecución de los mismos (arts. 48 a 52 de la Ley y arts. 67 a 70 del Reglamento General); ni tampoco en los distintos procedimientos de adjudicación de los contratos (abiertos, restringidos y negociados; arts. 73 y ss. de la Ley y arts. 74 y ss. del Reglamento General); pero sí existen en las modalidades concretas de adjudicación de los mismos en los supuestos de procedimiento abierto y restringido, que como es sabido eran la subasta y el concurso (arts. 82 y ss.), en particular en este último al girar sobre la proposición más ventajosa, e incluirse la calidad precisamente entre los criterios para la adjudicación del concurso (art. 85). En cuanto a la propia ejecución de los contratos, se prevé la indemnización por el contratista de los daños producidos a terceros en la misma, aunque también se prevé la posible responsabilidad de la Administración en ese supuesto si el daño procede de una orden directa de la misma al contratista (art. 97). Finalmente, ciertas referencias a la calidad y la seguridad de las obras se mencionan en la regulación de los contratos de obras y de concesión de obras públicas (arts. 120 y ss. de la Ley de 2000 y arts. 118 y ss. del Reglamento General).
En cuanto al contrato de obras, en cuyo objeto se integran naturalmente la construcción, reforma, reparación y conservación de carreteras, los criterios de calidad y seguridad son bien visibles en el contenido de los proyectos de obras y en la regulación de la ejecución de las propias obras74.
Respecto al contrato de concesión de obras públicas (regulación que se introdujo en el Texto Refundido de 2000 por la Ley 13/2003, de 23 de mayo, reguladora del Contrato de Concesión de Obras Públicas, BOE del 24), las referencias existen en la regulación del contenido del propio contrato (art. 221) y en la de la construcción de las obras objeto de concesión, en particular al precisar las obligaciones del concesionario (art. 243), al preverse entre ellas la relativa a “cuidar del buen orden y de la calidad de la obra pública, y de su uso”, la de indemnizar los daños que se ocasionen a terceros por causa de ejecución de las obras o de su explotación y proteger el dominio público vinculado a la concesión, así como al responsabilizar al concesionario de “cuidar de la adecuada aplicación de las normas sobre uso, policía y conservación de la obra pública” (art. 244), permitiéndose al personal encargado de la explotación de la obra pública, en ausencia de agentes de la autoridad, adoptar medidas relativas al uso de la misma, incluso formulando denuncias, al obligar al concesionario a mantener la obra pública de conformidad con lo que, en cada momento y según el progreso de la ciencia, disponga entre otras la normativa técnica, medioambiental y de seguridad de los usuarios. Además, y es resaltable para lo señalado más arriba, la Ley prevé que “la Administración podrá incluir en los pliegos de condiciones mecanismos para medir la calidad del servicio ofrecida por el concesionario, y otorgar ventajas o penalizaciones económicas a éste en función de los mismos” (art. 244-5.º de la Ley). Finalmente, la Ley incluye, entre las prerrogativas de la Administración en este contrato, la de “vigilar y controlar el cumplimiento de las obligaciones del concesionario, a cuyo efecto podrá inspeccionar el servicio, sus obras, instalaciones y locales, así como la documentación, relacionados con el objeto de la concesión”, imponer penalidades al concesionario por los incumplimientos en que incurra (previstas en el art. 252), ejercer las funciones de policía en el uso y explotación de la obra pública de acuerdo con la legislación específica e imponer temporalmente aquellas condiciones de uso de la obra pública que sean necesarias para solucionar situaciones excepcionales de interés general (art. 249).
Más adelante, la necesidad de adaptar la normativa nacional sobre contratación pública al Derecho europeo, entre otras razones, motivó la aprobación de Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público (BOE del 31)75, que derogó el texto anterior. Posteriormente, diversas modificaciones de la anterior y de nuevo la necesidad de adaptación a las normas europeas motivaron la aprobación del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, BOE del 16)76.
En cuanto al contenido sustantivo del nuevo Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (en adelante, TRLCSP), en su Título Preliminar, relativo a las disposiciones generales, se incluye como objeto del mismo, entre otros, el relativo a conseguir una eficiente utilización de los fondos destinados a la realización de obras, la adquisición de bienes y la contratación de servicios mediante la exigencia de la definición previa de las necesidades a satisfacer, la salvaguardia de la libre competencia y la selección de la oferta económicamente más ventajosa (art. 1), cuestión relacionada indirectamente con la calidad en general.
Más adelante, al regular la capacidad y solvencia de los empresarios, incorpora algunos aspectos relacionados con la calidad y la seguridad en el art. 60, relativo a las prohibiciones de contratar respecto a los empresarios, al establecer como tales, entre otras causas, haber sido condenado mediante sentencia firme por delitos relativos a la protección del medio ambiente, así como haber sido sancionado con carácter firme por infracción grave en materia medioambiental o de prevención de riesgos laborales, de acuerdo con lo establecido en la normativa aplicable; cuya declaración y efectos se precisan en el art. 61. Estas prohibiciones que constituyen un importante revulsivo para las empresas respecto al cumplimiento adecuado de estas normas, con las dificultades que puede conllevar, aunque, no obstante, estas prohibiciones son la imagen de los nuevos mercados a los que las empresas que respetan esas normas (y asumen una concepción adecuada de la calidad) pueden acceder, frente a las incumplidoras, que no podrían hacerlo. Asimismo, la referencia a la calidad está incluida en la regulación de la solvencia técnica de los empresarios, exigible para contratar con el sector público (arts. 62 a 64).
Seguidamente, en esta misma parte dedicada a regular la capacidad y solvencia de los empresarios, y más en concreto al regular la acreditación de la aptitud para contratar (art. 74), el art. 76, relativo a la acreditación de la solvencia técnica en los contratos de obras, establece que la misma se realizará mediante la declaración de los técnicos de los que se disponga para la ejecución de las obras, “especialmente los responsables del control de calidad”, y, en los casos adecuados, mediante la indicación de las medidas de gestión medioambiental que el empresario podrá aplicar al ejecutar el contrato. Precisiones idénticas se incluyen para los contratos de servicios (art. 78) y para los restantes contratos distintos a los de obras, servicios y suministro (art. 79). Cuestiones estas que deben destacarse, al reforzar los requisitos de calidad en general y sobre la protección ambiental, en particular, en la contratación administrativa, y condicionar la actuación de los contratistas a la idea de la calidad y a normas ambientales correspondientes, siempre que tales medidas de gestión medioambiental sean compatibles con el Derecho europeo.
Además, el art. 80, relativo a la acreditación del cumplimiento de las normas de garantía de la calidad, establece que, en los contratos sujetos a una regulación armonizada, los Órganos de contratación podrán exigir la presentación de certificados expedidos por organismos independientes que acrediten que el empresario cumple determinadas normas de garantía de la calidad, deberán referirse a los sistemas de aseguramiento de la calidad basados en la serie de normas europeas en la materia, certificados por los organismos correspondientes, y el art. 81 establece lo propio en relación con la acreditación de que el empresario cumple determinadas normas de gestión medioambiental. Respecto de lo prescrito anteriormente, el Órgano de contratación o el Órgano auxiliar del mismo podrán recabar al empresario aclaraciones sobre los certificados y documentos presentados o requerirle la presentación de otros complementarios (art. 82).
A continuación, en la parte dedicada a la preparación de los contratos (Libro II, arts. 109 y ss.), al regular los Pliegos de Prescripciones Técnicas y las reglas para determinar tales prescripciones técnicas (entendiendo por tales los documentos en que se definen las instrucciones de orden técnico con arreglo a las cuales ha de ejecutarse la prestación del contratista, precisando técnicamente el contrato de manera que se excluyan discriminaciones; uniformizando así los comportamientos administrativos y contribuyendo a la perfección de sus actividades), que han de regir la realización de la prestación y definir sus calidades (arts. 116 y 117) se establece que las mismas se definirán, siempre que el objeto del contrato afecte o pueda afectar al medio ambiente, aplicando criterios de sostenibilidad y protección ambiental, entre otras cuestiones. Prescripciones técnicas que, no obstante, han de permitir el acceso en condiciones de igualdad de los licitadores “sin que puedan tener por efecto la creación de obstáculos injustificados a la apertura de los contratos públicos a la competencia”, y que podrán definirse, entre otras formas, cuando se prescriban características ambientales en términos de rendimientos o de exigencias funcionales, haciendo referencia a la contemplación de características medioambientales, mediante la utilización de prescripciones detalladas o partes de éstas definidas en etiquetas ecológicas europeas, nacionales o plurinacionales, o en cualquier otra, siempre que sean apropiadas para definir las características de los suministros o de las prestaciones objeto del contrato, sus exigencias se basen en información científica, en el procedimiento para su adopción hayan podido participar todas las partes concernidas tales como organismos gubernamentales, consumidores, fabricantes, distribuidores y organizaciones medioambientales, y que sean accesibles a todas las partes interesadas; siendo posible que los Órganos de contratación puedan indicar que los productos o servicios provistos de la etiqueta ecológica se consideran acordes con las especificaciones técnicas definidas en el Pliego de Prescripciones Técnicas, y deberán aceptar cualquier otro medio de prueba adecuado, como un informe técnico del fabricante o un informe de ensayos elaborado por un organismo técnico oficialmente reconocido.
Además, el art. 118 de la Ley permite que los Órganos de contratación puedan establecer condiciones especiales en relación con la ejecución del contrato, siempre que sean compatibles con el Derecho Europeo y se indiquen en el anuncio de licitación y en el pliego o en el contrato; siendo posible que se refieran, en especial, a consideraciones de tipo medioambiental o a consideraciones de tipo social, entre otras (tales como, respecto a las primeras, el uso de bienes a granel y no por unidades, la recuperación o reutilización de materiales envasados, el suministro de bienes en recipientes reutilizables, la recogida, reciclado y reutilización de residuos o el transporte y entrega de determinados productos, como los de limpieza, en el lugar de su uso). En este sentido, el Órgano de contratación podrá señalar en el Pliego el organismo u organismos de los que los candidatos o licitadores puedan obtener la información pertinente sobre las obligaciones relativas a la protección del medio ambiente, entre otras; por lo que el Órgano de contratación que facilite tal información solicitará a los licitadores o a los candidatos en un procedimiento de adjudicación de contratos que manifiesten haber tenido en cuenta en la elaboración de sus ofertas las obligaciones derivadas de las disposiciones vigentes en materia de protección del medio ambiente, entre otras (art. 119).
Asimismo, al establecer las actuaciones preparatorias del contrato de obras (arts. 121 y ss.), se prevé que en el proyecto de obra se incluirá el Pliego de Prescripciones Técnicas Particulares, donde se hará una descripción de las obras y de su ejecución, expresando la forma en que se llevará a cabo, las obligaciones técnicas del contratista y el control de calidad de los materiales empleados y del proceso de ejecución (art. 123).
Igualmente, al establecer el régimen de las actuaciones preparatorias del contrato de concesión de obras públicas (arts. 128 y ss.), y más en concreto los Pliegos de Cláusulas Administrativas Particulares, se prevé que, en el contenido de las proposiciones, en los términos y con el alcance que se fijen en éstos, los licitadores podrán introducir las mejoras que consideren convenientes, y que podrán referirse a características estructurales de la obra, a su régimen de explotación, a las medidas tendentes a evitar los daños al medio ambiente y los recursos naturales, o a mejoras sustanciales, pero no respecto a su ubicación (art. 131).
Seguidamente, en la parte del TRLCSP dedicada a regular la selección del contratista y adjudicación de los contratos (Libro III, arts. 138 y ss.), el art. 150 establece los criterios de valoración de las proposiciones y la determinación de la oferta económicamente más ventajosa, prescribiendo que deberá atenderse a criterios directamente vinculados al objeto del contrato, entre los que se mencionan la calidad, las características medioambientales u otras vinculadas con la satisfacción de exigencias sociales que respondan a necesidades, definidas en las especificaciones del contrato, propias de las categorías de población especialmente desfavorecidas a las que pertenezcan los usuarios o beneficiarios de las prestaciones a contratar; si bien, cuando se utilice un criterio de adjudicación el mismo ha de ser necesariamente el del precio más bajo. Criterios que determinará el Órgano de contratación y que se detallarán en el anuncio, en los Pliegos de Cláusulas Administrativas Particulares o en el documento descriptivo.
Por otra parte, el TRLCSP establece, en su art. 170, que el procedimiento de adjudicación de los contratos por el procedimiento negociado (es decir, aquél en que el contrato es adjudicado al licitador justificadamente elegido por el Órgano de contratación, tras efectuar consultas con diversos candidatos y negociar las condiciones del contrato con uno o varios de ellos, ex art. 169-1.º) se aplicará, entre otros supuestos, cuando las proposiciones u ofertas económicas en los procedimientos abiertos, restringidos o de diálogo competitivo seguidos previamente sean irregulares o inaceptables por haberse presentado por empresarios carentes de aptitud, por incumplimiento en las ofertas de las obligaciones legales relativas a la fiscalidad, protección del medio ambiente y condiciones de trabajo a que se refiere el artículo 119, por infringir las condiciones para la presentación de variantes o mejoras, o por incluir valores anormales o desproporcionados, siempre que no se modifiquen sustancialmente las condiciones originales del contrato. Precisión aplicable también a los contratos de obras (art. 171) y a otros contratos (arts. 172 a 175).
Igualmente, la aplicación del diálogo competitivo (en el que el órgano de contratación dirige un diálogo con los candidatos seleccionados, previa solicitud de los mismos, a fin de desarrollar una o varias soluciones susceptibles de satisfacer sus necesidades y que servirán de base para que los candidatos elegidos preparen su oferta; siendo posible establecer primas o compensaciones para fomentar el sistema, ex art. 179) podrá utilizarse en el caso de contratos particularmente complejos, al estimarse por el órgano de contratación que mediante los sistemas del procedimiento abierto o del restringido no permiten una adecuada adjudicación del contrato; incluyéndose entre tales contratos los supuestos en que el Órgano de contratación no se encuentre objetivamente capacitado para definir, de acuerdo con las cuestiones señaladas en el art. 117-3.º, ya señalados y que hacen referencia al medio ambiente, los medios técnicos aptos para satisfacer sus necesidades u objetivos, o para determinar la cobertura jurídica o financiera de un proyecto (art. 180).
Para finalizar con el análisis del TRLCSP, debe señalarse asimismo que, en relación con las normas especiales relativas al contrato de concesión de obras públicas (definido en el art. 7, con referencias a la calidad y funcionalidad de la obra), entre otros, el art. 246 obliga al concesionario a “cuidar del buen orden y de la calidad de la obra pública, y de su uso, pudiendo dictar las oportunas instrucciones, sin perjuicio de los poderes de policía que correspondan al órgano de contratación”, indemnizar los daños que se ocasionen a terceros por causa de la ejecución de las obras o de su explotación (de acuerdo con lo previsto en el art. 214), y “proteger el dominio público que quede vinculado a la concesión, en especial, preservando los valores ecológicos y ambientales del mismo”, y el art. 247, relativo al uso y conservación de la obras públicas, establece, asimismo, que el concesionario deberá cuidar de la adecuada aplicación de las normas sobre uso, policía y conservación de la obra pública, que el personal encargado de la obra pública, en ausencia de agentes de la autoridad, podrá adoptar medidas de utilización de la obra pública, y mantener las mismas de conformidad con lo que, en cada momento y según el progreso de la ciencia, disponga la normativa técnica, medioambiental, de accesibilidad y eliminación de barreras y de seguridad de los usuarios que resulte de aplicación. En este mismo precepto (siguiendo lo establecido en la Ley sobre este contrato de 2003), debe resaltarse que se permite a la Administración incluir en los pliegos de condiciones mecanismos para medir la calidad del servicio ofrecida por el concesionario, y otorgar ventajas o penalizaciones económicas al anterior en función de los mismos (art. 247-5.º). Por su parte, el art. 249 incluye, entre las prerrogativas y derechos de la Administración, vigilar y controlar el cumplimiento de las obligaciones del concesionario, a cuyo efecto podrá inspeccionar el servicio, sus obras, instalaciones y locales, así como la documentación, relacionados con el objeto de la concesión, imponer al concesionario penalidades por incumplimientos del contrato (que se precisan en el art. 252) y ejercer las funciones de policía en el uso y explotación de la obra pública de acuerdo con la legislación aplicable
Además, prescripciones similares se encuentran en la Ley 31/2007, de 30 de octubre, sobre Procedimientos de Contratación en los Sectores del Agua, la Energía, los Transportes y los Servicios Postales (BOE del 31), por lo que se refiere a los contratos de servicios de transportes, y en la Ley 29/2011, de 1 de agosto, sobre Contratos del Sector Público en los ámbitos de la Defensa y la Seguridad (BOE del 2).
e) La regulación de la seguridad de las infraestructuras viarias por la Unión Europea
Ciertamente, algunos de los problemas relativos a la seguridad y a los riesgos derivados de la circulación de vehículos automóviles que hemos mencionado son comunes a todos los Estados de la Unión Europea, en particular las consecuencias reales de los mismos, en accidentes de tráfico (en 2009 hubo 35.000 fallecidos y 1.500.000 heridos, suponiendo el coste para la sociedad de 130.000 millones de euros; teniendo en cuenta que en 1991 hubo 75.400 fallecidos; en 2010 fueron 62 fallecidos por millón de habitantes, y en 2011 de 61 muertos en accidentes de tráfico por millón de habitantes, disminuyéndose éstos en únicamente en un 2%, frente al 6% de reducción media anual en la década 2001-2010)77.
La intervención de las Comunidades Europeas sobre el ámbito de la circulación de vehículos se preveía indirectamente en el Tratado original de la antigua Comunidad Económica Europea al incluir una política de trasportes común. Más adelante, y ya con los Tratados siguientes o sus reformas (los Tratados de la Unión Europea y de la Comunidad Europea, de 1992, según las modificaciones del Tratado de Amsterdam de 1997 y del Tratado de Niza de 2001) se incluirán referencias a la política de redes de infraestructuras, a la armonización técnica de las normas sobre los vehículos o a la protección de los consumidores y usuarios, así como otras Políticas Europeas complementarias (medio ambiente, energía, industria o innovación tecnológica, p. ej.); las cuales se mantienen en el vigente Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea de 2007.
Sin necesidad de retrotraernos más atrás en el tiempo, el problema de la seguridad vial aparece claramente en el denominado Libro Verde sobre la Política Europea de Transportes de 2001 [COM (2001) 370 final, Bruselas, 12. 9.2001, “La Política de Transportes de cara al 2010: la hora de la verdad”], en el que la Comisión establece como objetivo de la Unión reducir a la mitad el número de muertes a la mitad antes de 2010, proponiendo las medidas correspondientes.
Más específicamente, tiempo después la Comisión elabora un texto en la materia: la Comunicación sobre “Programa de Acción Europeo de Seguridad Vial. Reducir a la mitad el número de víctimas de accidentes de tráfico en la Unión Europea de aquí a 2010: una responsabilidad compartida” [COM (2003) 311 final, Bruselas, 2.6.2003], que plantea los retos europeos de la seguridad vial, reitera el objetivo de reducción de víctimas señalado, los actores implicados en la materia (Unión Europea, Estados Miembros, escala regional y local, y sector privado) y propone las medidas correspondientes: mejorar la conducta de los usuarios, observancia por estos de las normas de seguridad vial, permiso de conducción y formación, uso de casco; sacar partido al progreso técnico en relación con los propios vehículos (diseño, evaluación de nuevos modelos, seguridad pasiva en caso de accidentes y seguridad activa o preventiva, inspección técnica); seguridad del transportes profesional; primeros auxilios y asistencia a las víctimas de accidentes de tráfico, y recogida, análisis y divulgación de datos sobre los accidentes. Además, la Comunicación incluye una parte específica con medidas para fomentar la mejora de las infraestructuras viarias, en la que, después de una referencia a los antecedentes en la materia, y sobre la idea esencial de que las mejoras de las vías públicas salvan vidas, prevé acciones como la elaboración de guías sobre seguridad de las infraestructuras, medidas en relación con la red viaria transeuropea, la seguridad en los túneles (sobre la que se aprobará la Directiva 2004/54/CE, de 29 de abril de 2004, DOUE L 167, 30.4.2004) o el uso del satélite GALILEO en el proyecto de un nuevo concepto de carretera inteligentes, de carácter preventivo.
Considerando importante la aplicación efectiva de las normas en la materia para reducir el número de muertos en accidentes de tráfico (en particular, los derivados de exceso de velocidad, conducción bajo los efectos de bebidas alcohólicas o no usar el cinturón de seguridad), la Comisión adoptó la Recomendación 2004/345/CE, de 6 de abril de 2004, sobre la Aplicación de las Normas de Seguridad Vial (DOCE L 111, 17.4.2004; corrección de errores en DOCE L 120), con la finalidad de proponer a los Estados Miembros la aprobación de planes nacionales en la materia, y avanzar en su cumplimiento, y, asimismo una Comunicación sobre la misma (DOCE C 93, 17.4.2004).
La Comisión realizó un balance intermedio de este Programa de Acción Europeo de Seguridad Vial [Comunicación COM (2006) 74 final, Bruselas, 22.2.2006], en el que se estima que la reducción de víctimas es insuficiente para cumplir el objetivo fijado para 2010 (el 17’5% de reducción en cuatro años, con variaciones entre los Estados Miembros), y realiza un balance de las acciones comunitarias, destacando en materia de seguridad de las infraestructuras la aprobación de la Directiva sobre Seguridad en los Túneles de 2004, la financiación de iniciativas de auditorías y metodologías de evaluación de las mismas.
En relación al ámbito urbano, y con un objetivo más amplio, debemos llamar la atención respecto al Libro Verde sobre “Hacia una nueva cultura de la movilidad urbana” [COM (2007) 551 final, Bruselas, 25.9.2007].
Sin embargo una de las normas europeas más destacable en la materia es la Directiva 2008/96/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre Gestión de la Seguridad de las Infraestructuras Viarias (DOUE L 319, 29.11.2008, y cuya incorporación al Ordenamiento español se ha producido, como ya hemos señalado, mediante el Real Decreto 345/2011, de 11 de marzo, BOE del 12), que, de acuerdo con los textos citados, establece una nueva e interesante filosofía en la materia, con diversos instrumentos que constituyen obligaciones públicas en relación con la seguridad y la atención a los riesgos en las infraestructuras viarias.
En efecto, su objeto es establecer y exigir a los Estados Miembros la aplicación de procedimientos de evaluación de impacto de la seguridad vial, de auditorías de seguridad vial, de gestión de la seguridad de la red de carreteras y de inspecciones de seguridad; procedimientos a aplicar en las carreteras de la red transeuropea de carreteras (independientemente de que se encuentren en fase de diseño, de construcción o de explotación), siendo posible que los Estados Miembros las apliquen como buenas prácticas en sus propias carreteras no incluidas en la red pero financiadas con fondos europeos (art. 1).
El primer instrumento previsto es la evaluación de impacto de la seguridad vial para proyectos de infraestructura (art. 3), que constituye un procedimiento de valoración, a llevar a cabo por los Estados Miembros en la fase inicial de la planificación y en todo caso antes de la aprobación del proyecto, relativo a la integración de las consideraciones de seguridad vial en la elección de la solución propuesta sobre la infraestructura (de acuerdo con los criterios y elementos del Anexo I: problema, situación e hipótesis de inacción, objetivos de seguridad, alternativas e impacto en la seguridad vial, comparación de las mismas y soluciones posibles, etc.).
A continuación, se prevén las auditorías de seguridad vial para proyectos de infraestructura (art. 4), a realizar por los Estados Miembros en todos los proyectos de infraestructura, formando parte integrante del proceso de diseño de los mismos en las fases de anteproyecto, proyecto, preinauguración y explotación inicial, e incluyendo los criterios del Anexo II (fase de anteproyecto: localización y problemas, intersecciones, tráficos autorizados, funcionalidad, velocidades, etc.; fase de proyecto: trazado, señales y marcas viales coherentes, alumbrado, obstáculos fijos en los márgenes de la carretera, etc.; fase de preinauguración: seguridad de los usuarios de la carretera y visibilidad, legibilidad de las señales y marcas viales y estado del firme; y fase de explotación inicial: examen de los criterios anteriores). Los elementos de diseño críticos desde el punto de vista de la seguridad deben ser expuestos por el auditor (cuya designación y formación se prevé en el art. 9) en el informe de la auditoría. Si los elementos de riesgo detectados no son rectificados en el diseño de la vía, el órgano competente deberá exponer las razones de tal decisión en un apéndice al informe; texto este último que ha de reflejarse en recomendaciones de seguridad, y que han de garantizar los Estados Miembros.
El tercer instrumento es la clasificación y gestión de la seguridad de la red de carreteras en explotación (art. 5), que supone la obligación de los Estados Miembros de garantizar que la clasificación de tramos de carretera con alta concentración de accidentes y la clasificación de la seguridad de la red se lleven a cabo sobre la base de exámenes, cada tres años como mínimo, de la explotación de la red de carreteras, de acuerdo con los criterios del Anexo III-1.º y 2.º, y que los mismos sean evaluados según los elementos del Anexo III-3.º De acuerdo con lo anterior, los Estados Miembros garantizarán que las actuaciones correctoras se dirigen a los tramos citados prioritariamente; asimismo, garantizarán la colocación de las señales adecuadas para anunciar a los usuarios los tramos de infraestructuras viarias que se encuentren en obras y que puedan poner en peligro su seguridad, y velarán por que los usuarios de las carreteras estén informados de la existencia de tramos de carretera con alta concentración de accidentes con las medidas oportunas.
El cuarto instrumento son las inspecciones de seguridad en las carreteras en funcionamiento (tanto periódicas como comprobaciones de las posibles repercusiones de las obras viarias sobre la seguridad del tráfico), cuya realización han de garantizar también los Estados Miembros para identificar las características relacionadas con la seguridad vial y la prevención de accidentes (art. 6).
Además, la Directiva prevé medidas de gestión de datos, la adopción de directrices en la materia, el intercambio de mejores prácticas, la mejora de las prácticas de gestión de la seguridad y la adaptación al progreso técnico (arts. 7, 8 y 10 a 12).
En este mismo sentido, se adoptó la Directiva 2010/40/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de julio de 2010, por la que se establece el Marco para la implantación de los Sistemas de Transporte Inteligentes en el sector del transporte por carretera y para las interfaces con otros modos de transporte (DOUE L207, 6.8.2010), que establece un marco en apoyo de la implantación y el uso coordinados y coherentes de sistemas de transporte inteligentes (STI) en la Unión, en particular a través de las fronteras entre los Estados miembros, y fija las condiciones generales necesarias para alcanzar ese objetivo; entendiendo por “sistemas de transporte inteligentes” aquellas aplicaciones avanzadas que, sin incluir la inteligencia como tal, proporcionan servicios innovadores en relación con los diferentes modos de transporte y la gestión del tráfico y permiten a los distintos usuarios estar mejor informados y hacer un uso más seguro, más coordinado y “más inteligente” de las redes de transporte (texto que se ha transpuesto al Ordenamiento interno por Real Decreto 662/2012, de 13 de abril, por el que se establece el marco para la implantación de los sistemas inteligentes de transporte-SIT en el sector del transporte por carretera y para las interfaces con otros modos de transporte, BOE del 14).
Seguidamente, la Comisión aprobó la Comunicación “Hacia un espacio europeo de seguridad vial: orientaciones políticas sobre seguridad vial 2011-2020” [COM (2010) 389 final, Bruselas, 20.7.2010]78, que considera la seguridad vial como una cuestión social de primer orden, la vincula a la Estrategia Europa 2020 a través del Libro Blanco de Transportes 2010, ya que “la reducción del número de víctimas en las carreteras es crucial para mejorar el rendimiento global del sistema de transporte y para satisfacer las necesidades y las expectativas de los ciudadanos y las empresas”, y se tiene en cuenta los resultados del Programa anterior.
La Comisión considera que deben emprenderse prioritariamente las tres acciones siguientes:
– establecer un marco de cooperación estructurado y coherente, basado en las mejores prácticas en todos los Estados Miembros, como condición necesaria para aplicar con efectividad las orientaciones políticas de seguridad vial 2011-2020;
– adoptar una estrategia sobre lesiones y primeros auxilios para abordar la necesidad urgente y creciente de reducir el número de heridos en accidentes de circulación, y
– mejorar la seguridad de los usuarios más vulnerables de la carretera, en particular, de los motociclistas, cuyas estadísticas de accidentes son especialmente preocupantes.
Teniendo como principio alcanzar el máximo nivel de seguridad vial en Europa, centrándose en los ciudadanos, y estimando necesario realizar un enfoque integrado sobre la misma (debiendo por ello tenerse en cuenta en otros ámbitos de acción europea), se establece como objetivo reducir a la mitad el número total de víctimas mortales en las carreteras de la Unión Europea para 2020, a partir de 2010; que se considera “un aumento considerable del nivel de ambición en comparación con el objetivo no cumplido” del Programa anterior.
Para intentar conseguirlo, la Comisión propone varios objetivos estratégicos:
– mejora de la educación y la formación de los usuarios de la carretera (mediante el fomento del aprendizaje antes del examen de conducir, mejorar este mismo examen y examinar la formación continua de los conductores no profesionales tras la obtención del permiso);
– mayor cumplimiento de las normas de circulación, al considerarse “un factor clave para establecer las condiciones encaminadas a conseguir una reducción considerable del número de fallecidos y heridos, especialmente si se aplica con intensidad y se le da amplia publicidad” (mediante un intercambio transfronterizo de información en la materia, campañas para mejorar ese cumplimiento normativo, utilizar los avances tecnológicos como apoyo a dicho cumplimiento y establecer planes nacionales de aplicación);
– mayor seguridad de las infraestructuras viarias, ya que el mayor número de víctimas de accidentes se produce en carreteras rurales y urbanas, en comparación con las autopistas, por lo que debe incidirse más en la seguridad de la red viaria secundaria de los Estados Miembros, a través de la financiación de Fondos europeos;
– avanzar hacia vehículos más seguros, tanto actualmente como en el futuro;
– promover el uso de tecnologías modernas para aumentar la seguridad vial;
– mejorar los servicios de emergencia y la atención tras las lesiones de los heridos en accidentes, y
– proteger a los usuarios más vulnerables de la carretera, como motociclistas, conductores de ciclomotores, ciclistas, peatones, personas de edad avanzada y discapacitados, al suponer un porcentaje importante de los fallecidos en accidentes (sobre el 45%), mediante el desarrollo de normas técnicas para su protección, la inclusión de los vehículos de dos ruedas en las inspecciones y promoviendo la creación de infraestructuras más protectoras.
Finalmente, para aplicar estas orientaciones, la Comisión estima necesario aumentar el compromiso de todas las partes interesadas en la materia (mediante la aplicación prioritaria de las normas europeas en materia de seguridad vial y el establecimiento de un marco de cooperación entre los Estados Miembros y la Comisión) y articular herramientas comunes para la supervisión y la evaluación de la eficacia de las políticas de seguridad vial (mejorando la supervisión mediante la recopilación de datos y el conocimiento de los accidentes y de los riesgos)79.
La Comunicación anterior ha sido objeto de los Dictámenes de Comité Económico y Social de 16 de marzo de 2011 (DOUE C 132, 3.5.2011) y del Comité de las Regiones de 31 de marzo de 2011 (DOUE C 166, 7.6.2011), y de la Resolución del Parlamento Europeo de 27 de septiembre de 2011 [doc. provisional P7_TA-PROV (2011) 0408], que asumiendo el texto de la Comisión, con más o menos críticas, realizan matizaciones y propuestas al mismo.
El Consejo de Transporte, Telecomunicaciones y Energía celebrado en Bruselas los días 2 y 3 de diciembre de 2010 (Sesión n.º 3052; doc. 17068/10) adoptó un proyecto de conclusiones en la materia, en las que respalda el texto de la Comisión, y reafirma el objetivo de reducir a la mitad el número de víctimas por accidente de circulación en la Unión; debiendo prestarse especial atención a la seguridad de los usuarios más vulnerables de las carreteras, como son los peatones, los ciclistas o los motoristas; tratar de influir con carácter prioritario en el comportamiento de los usuarios a través de la educación y la formación con el fin de mejorar la seguridad vial. Asimismo, el Consejo destaca la importancia de los controles y las sanciones a los infractores de las normas de circulación y, en este contexto, insta a que haya un intercambio de información sobre infracciones de tráfico cometidas en otros Estados Miembros. También figuran, entre las medidas destinadas a mejorar la seguridad vial, los controles de seguridad a lo largo de toda la vida útil del vehículo, la adaptación de las carreteras y los vehículos de modo que se limiten las consecuencias de los errores humanos y el desarrollo de soluciones de alta tecnología para los sistemas de transporte. Finalmente, se estima que hay que mejorar la respuesta de los servicios de emergencia en caso de accidentes, y la atención que se presta a los heridos tras el mismo.
En este mismo sentido, y después de mucho tiempo de debate (pues la propuesta de la Comisión es de 2008), se aprobó la Directiva 2011/82/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2011, por la que se facilita el Intercambio Transfronterizo de Información sobre Infracciones de Tráfico en materia de Seguridad Vial (DOUE L288, 5.11.2011), cuyo objeto es garantizar un elevado nivel de protección para todos los usuarios de las vías públicas en la Unión, al facilitar el intercambio transfronterizo de información sobre infracciones de tráfico en materia de seguridad vial y la consiguiente aplicación de sanciones, cuando dichas infracciones se cometan con un vehículo matriculado en un Estado miembro distinto de aquel en que se cometió la infracción; concretamente, en relación con las infracciones relativas a exceso de velocidad, no utilización del cinturón de seguridad, no detención ante un semáforo en rojo, conducción en estado de embriaguez o bajo los efectos de drogas, no utilización del casco de protección, circulación por un carril prohibido y utilización ilegal de un teléfono móvil o de cualquier otro dispositivo de comunicación durante la conducción.
2. EL MARCO GENERAL DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN
Los riesgos, la seguridad y la prevención de accidentes en materia de circulación de vehículos de motor tienen como ejes esenciales, tal como hemos visto, actuaciones públicas, principalmente de las Administraciones Públicas correspondientes, en los ámbitos de regulación del tráfico vial, de la fabricación de los propios vehículos y especialmente de las vías públicas de circulación; que constituyen obligaciones administrativas, establecidas en la Legislación aplicable, cuya finalidad es el interés público que se plasma gráficamente en una circulación vial sin riesgos, peligros ni, en lo posible, accidentes de tráfico.
La no realización de ese conjunto de obligaciones por las Administraciones Públicas, o la realización parcial, anormal, confusa, anómala o de forma distinta a lo previsto en el Ordenamiento, entre otras razones, puede inducir a los conductores o usuarios de las vías de circulación a adoptar decisiones erróneas o de otro tipo, llegándose en muchas ocasiones a provocar un accidente de tráfico; ante lo cual debemos preguntarnos por la responsabilidad en la producción del mismo.
No obstante, la posible responsabilidad de los Poderes Públicos en general y de la Administración Pública específicamente por los daños producidos por sus actividades en los ciudadanos no se ha admitido hasta épocas relativamente recientes, sobre la base de la irresponsabilidad absoluta del Estado80. Si acaso, se irá reconociendo desde el siglo XIX la responsabilidad personal del funcionario causante del daño producido en el ejercicio de sus funciones, existiendo dolo, culpa o negligencia; siguiendo el sistema del Derecho Privado, y que en España se refleja en los arts. 1902 a 1910 del Código Civil de 188981. Posteriormente, se irá abriendo paso un cierto reconocimiento de la responsabilidad subsidiaria del Estado en supuestos determinados, con preferencia hacia el sistema de responsabilidad subsidiaria del Estado por los daños causados por sus funcionarios, y así se irá reconociendo en la Ley de Administración y Contabilidad de la Hacienda Pública de 1911 (art. 24), en la Constitución de 1931 (art. 41). Posteriormente, se reconocerá en la Ley Municipal de 1935 (art. 209) y en la Ley de Régimen Local de 1950 (arts. 405 a 409)82.
Unos años más tarde se producirá un avance capital en la materia al reconocerse el sistema de responsabilidad objetiva de la Administración Pública, y por tanto distinto al previsto en el Código Civil, en el art. 121 de la Ley de Expropiación Forzosa, de 16 de diciembre de 1954 (BOE del 17) al concebir como indemnizables “toda lesión que los particulares sufran en los bienes y derechos a que esta Ley se refiere siempre que aquélla sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos”; limitación a los bienes y derechos recogidos en la propia Ley, cuya interpretación se ampliará en el art. 133 del Reglamento de desarrollo de 26 de abril de 1957 y especialmente en el art. 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, de 26 de julio de 1957, que consagrará la fórmula general83.
La reafirmación de esta concepción moderna de la responsabilidad patrimonial de la Administración se realizará al máximo nivel jurídico en el art. 106-2.º de la Constitución Española de 1978, al prever que “los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”. Además, el art. 149-1.º, 18.ª, considera competencia exclusiva del Estado “el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas”.
Tendrán que pasar bastantes años para que la remisión constitucional a la ley se cumpliera, ya que será, como es bien sabido, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, BOE del 27 (en adelante LRJ-PAC), la que en sus arts. 139 a 146 regule la responsabilidad de las Administraciones Públicas y de sus autoridades y demás personal a su servicio; dedicando los arts. 139 a 144 a la regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública; Ley que fue modificada de forma importante, y también los preceptos en materia de responsabilidad, mediante Ley 4/1999, de 13 de enero (BOE del 14); constituyendo el régimen vigente general en la materia84.
Así, el art. 139 LRJ-PAC señala que “los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos”; es decir sin necesidad de que la actividad administrativa causante de la lesión derive de hechos ilícitos o de la culpa o negligencia de sus funcionarios y personal, reforzando el carácter objetivo de la responsabilidad [como señalan las SsTS de 5 de junio de 1997 (Tol 194612) y de 30 de abril de 2001 (Tol 33439)].
La misma Ley establece una serie de requisitos para que surja el derecho de los particulares a obtener una reparación administrativa por la lesión causada85 [a los que se refieren con claridad la Sentencia de la Audiencia Nacional, en adelante SAN, de 28 de octubre de 2005 (Tol 873506), la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia, en adelante STSJ, de Madrid de 25 de mayo de 2005 (Tol 657583), y la STS de 5 de abril de 2011, Rec. 2550/2009 (Tol 2088294)].
Así, en primer término, “el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupos de personas” y que esos mismos particulares no estén obligados jurídicamente a soportar el daño referido de acuerdo con la ley (arts. 139-2.º y 141-1.º)86. En este sentido, el daño será resarcible si deriva de una actuación ilegal de la Administración, pero también si es meramente antijurídico, si surge de acciones que el particular no tenga el deber jurídico de soportarlo (teniendo ése deber en el caso de obligaciones generales impuestas a los ciudadanos, o a categorías determinadas de ellos, como los de carácter tributario; en el supuesto de actuaciones administrativas discrecionales ejercidas de forma proporcionada, como en la actuación de las fuerzas policiales para la disolución de una manifestación ilegal; o cuando el daño deriva del riesgo normal de un servicio público, como el sanitario). No obstante, la casuística es muy amplia, y sobre la cuestión incide la propia complejidad de la sociedad, por lo que la misma Ley no considera indemnizables los daños derivados de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de la producción de los mismos, y ello sin perjuicio de otras posibles prestaciones económicas o asistenciales previstas por las leyes (art. 141-1.º). Además, los daños han de ser efectivos, ciertos y reales [como claramente señalan la STS de 27 de enero de 2006 (Tol 893524) en relación a un contrato de obra de acondicionamiento y mejora de una carretera]; no meramente posibles o futuros, ni la pérdida de expectativas económicas o de otro tipo. Asimismo, los daños deben ser evaluables, incluyéndose naturalmente los patrimoniales, pero también los denominados morales (derivados de muerte o lesiones físicas, y asimismo los daños al honor de las personas o al prestigio de las empresas, p. ej.), que ciertamente son más complicados de valorar [como reconoce la STS de 17 de noviembre de 2003 (Tol 241886), que admite cierto componente subjetivo en tal valoración]. Finalmente, los perjuicios o daños producidos han de ser individualizados, es decir que los mismos recaigan específicamente sobre una o varias personas, y no tengan carácter general [como señala la STSJ de Castilla y León, Valladolid, de 13 de octubre de 2004 (Tol 539853), en relación con un accidente de tráfico provocado por un lobo, que es una especie protegida y no cinegética].
En segundo término, el daño o lesión señalados debe ser imputables a las Administraciones Públicas correspondientes como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, salvo en los casos de fuerza mayor (art. 139-1.º)87. Debiendo distinguirse, pues, los sujetos causantes del daño y responsables de la indemnización, incluyéndose las Administraciones territoriales y Entidades dependientes de ellas, según el art. 2 LRJ-PAC, e incluso cuando las Administraciones utilizan el Derecho Privado, ex art. 144 LRJ-PAC, pero no en el supuesto de Entidades creadas por las Administraciones con personalidad jurídica privada. Debido a la complejidad de la sociedad actual, no es extraño que el daño referido sea causa de la actuación de varias Administraciones, en cuyo caso la responsabilidad será solidaria, distribuyéndose la misma según lo dispuesto en el instrumento jurídico que regule esa actuación conjunta (p. ej., un convenio de colaboración) o, en otros supuestos de concurrencia, se fijará atendiendo a criterios de competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención, o, si no es posible determinarla, de forma solidaria (art. 140 LRJ-PAC). Sin embargo, debe resaltarse que no surge la imputación para la Administración de las actuaciones de contratistas o concesionarios públicos, al corresponderle a estos, aunque será responsable la Administración si el daño y perjuicio ha sido ocasionado como consecuencia inmediata y directa de una orden suya y también si el daño deriva de los vicios del proyecto elaborado por la Administración en el contrato de obras o en el de suministro de fabricación; previéndose además que si existe duda sobre si es responsables la Administración o el contratista, el tercero puede requerir, en el año siguiente a la producción del daño, al Órgano de contratación para que, oído el contratista, se pronuncie sobre la asignación de tal responsabilidad (art. 214 del TRLCSP de 2011, citado).
En tercer lugar, la actuación administrativa causante del daño puede ser cualesquiera, aunque normalmente será una actuación material o un acto administrativo, y también es posible que proceda de una disposición general (incluyendo la posibilidad de que derive de su anulación, si bien la responsabilidad no dimana exclusivamente de la misma, ex art. 142 LRJ-PAC); así como provenir de la inactividad u omisión de la propia Administración. Esta actuación ha de imputarse a la Administración por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos [en cuyo concepto la STSJ País Vasco de 14 de septiembre de 2001 (Tol 128151), citando otras, incluye “toda actuación, gestión, actividad, o tareas propias de la función administrativa que se ejerce, incluso por omisión o pasividad, con resultado lesivo”], e incluso por casos fortuitos, pero no en supuestos de fuerza mayor [cuya distinción realiza la STS de 31 de enero de 2002 (Tol 135574), en relación precisamente con la seguridad de una carretera]88.
Finalmente, para que el daño producido así genere la indemnización correspondiente es necesario que exista una relación causa-efecto entre la actividad, u omisión, de la Administración y la lesión referida [tal como precisa la STSJ de Navarra de 23 de noviembre de 2004 (Tol 573950), citando una síntesis de la jurisprudencia del Tribunal Supremo en la materia], lo que no siempre es fácil de demostrar a existir en muchos supuestos diversas causas que contribuyen a la producción de tal resultado89.
Cumplidos estos requisitos, la indemnización ha de reparar completamente, como señala la STS de 3 de diciembre de 2002 (Tol 240376), el daño y perjuicio causado, incluyendo de daño emergente, el lucro cesante y el daño moral; debiendo calcularse la misma con arreglo a los criterios establecidos en la legislación de expropiación forzosa, la fiscal y otras normas aplicables, ponderándose las valoraciones predominantes en el mercado, y cuya cuantía concreta se calcula con referencia al día en que la lesión efectivamente se produjo, incluyendo su actualización conforme al índice de precios al consumo, fijado por el Instituto Nacional de Estadística, y los intereses de demora correspondientes, si bien se permite la sustitución de la indemnización por una compensación en especie o ser abonada mediante pagos periódicos, se resulta más adecuado para reparar adecuadamente la lesión y convenga al interés público, de acuerdo con el interesado (art. 141 LRJ-PAC).
Además, la Ley establece los procedimientos para reclamar a la Administración la reparación de los daños producidos (arts. 142 y 143 LRJ-PAC y Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, que aprueba el Reglamento de los Procedimientos en materia de Responsabilidad Patrimonial de las Administraciones Públicas, BOE de 4 de mayo).
Finalmente, debe resaltarse que actualmente se admite (tanto en la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1985, como en la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1998, modificadas ambas en 2003, en este sentido, y asimismo en la Ley de Contratos del Sector Público de 2007 y actualmente en el TRLCSP de 2011, al preverse los contratos de servicios de seguros, ex art. 10 y Anexo II-Categoría a) normalmente la suscripción por las Administraciones de seguros de responsabilidad civil90, para garantizar la situación de grupos de funcionarios o empleados públicos, de algunas Administraciones económicamente débiles (como algunos Municipios) o en general para eliminar, o intentarlo al menos, los riesgos de la propia actividad administrativa.
3. LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA POR DAÑOS SUFRIDOS EN ACCIDENTES DE TRÁFICO: ASPECTOS CONCRETOS
La Administración Pública, como ya hemos señalado, está obligada según lo prescrito en el Ordenamiento Jurídico a realizar un conjunto de acciones y a ejercer numerosas potestades principalmente en el ámbito de las vías públicas interurbanas, su adecuada conservación y mantenimiento, y de la regulación del propio tráfico circulatorio en dichas vías. El ejercicio inadecuado de tales obligaciones puede ser la causa de accidentes de tráfico; siendo posible por ello que surja responsabilidad patrimonial de la propia Administración Pública derivada del daño o perjuicio producido en el accidente91. Con demasiada frecuencia la presencia de objetos o sustancias en las vías, los desperfectos en las mismas no adecuadamente señalizados o la falta de la debida diligencia en las funciones de control circulatorio suelen ser la causa de la producción de accidentes de tráfico, y objeto pues de muchas reclamaciones de responsabilidad contra las Administraciones Públicas.
De acuerdo con lo desarrollado, procede ahora analizar los requisitos y los aspectos concretos de tal responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de los accidentes de tráfico.
A) Los sujetos responsables: la Administración General del Estado y las Administraciones de las Comunidades Autónomas92.
Como ya hemos destacado, el daño o lesión producidos en el accidente debe ser imputables a las Administraciones Públicas correspondientes (art. 139-1.º, LRJ-PAC); concepto que según el art. 2 de la misma Ley incluye, al menos, a la Administración General del Estado y a las Administraciones de las Comunidades Autónomas; especialmente la primera al tener las competencias principales en materia de tráfico y seguridad vial, así como sobre la red más importante de vías de circulación de vehículos93.
Por lo que se refiere a la titularidad de las vías de comunicación, criterio determinante para delimitar la responsabilidad patrimonial de la Administración en caso de accidentes de tráfico, como ya sabemos, al Estado94 le corresponde la competencia en materia de “transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma” y “obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una Comunidad Autónoma” (art. 149-1.º, 21.ª y 24.ª CE); previsión que reafirma el art. 4 de la Ley de Carreteras al precisar que son carreteras nacionales las integradas en un itinerario de interés general o cuya función en el sistema de transporte afecte a más de una Comunidad Autónoma; constituyendo la Red de Carreteras del Estado. En este sentido, la STC 65/1998, de 22 de abril (Tol 600504), afirma que “la simple circunstancia de que el itinerario de una carretera atraviese más de una Comunidad Autónoma no determina por sí sola la incorporación de dicha carretera a la Red de Carreteras del Estado”, debiendo añadirse al criterio anterior el relativo al interés general, que “viene a completar al puramente territorial, sin excluirlo esencialmente, pero añadiendo al mismo una dimensión cualitativa que permite atender a la relevancia de las carreteras en su función de infraestructuras del transportes y las comunicaciones terrestres (esto es, a la trascendencia de los itinerarios que se efectúan sobre las mismas), introduciendo, así, una mayor racionalidad en el reparto de competencias en esta materia”. En este sentido, la STC 132/1998, de 18 de junio (Tol 600505), realiza una síntesis muy clara de la doctrina constitucional en materia de carreteras.
Junto a las competencias anteriores, asimismo al Estado le corresponden las relativas a “tráfico y circulación de vehículos a motor” (art. 149-1.º, 21.ª, CE); competencias, en particular la última, que inciden esencialmente en los riesgos y la seguridad en las vías de comunicación, en la que se integran no solo “las condiciones atinentes a la circulación (verbigracia: señales, limitaciones de velocidad, etc.), sino las condiciones que deben llevar los vehículos que circulan”, ya que “las garantías de la seguridad en la circulación, según la voluntad de la Constitución…, deben ser uniformes en todo el territorio nacional” [STC 59/1985, de 6 de mayo (Tol 79474)]; competencias del Estado que se reiteran en relación con la identificación de las carreteras en las placas de ruta y con la señalización de las carreteras [STC 132/1998, de 18 de junio (Tol 600505)]; normativa general sobre tráfico y seguridad vial que vincula a todos los titulares de las vías de circulación, cualquiera que sea esta (nacional, regional o local), como se refleja nítidamente en el art. 4 LTSV, al prever que, sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Autónomas, corresponde a la Administración General del Estado la facultad de determinar la normativa técnica básica que afecte de manera directa a la seguridad vial.
Por lo que se refiere a las Comunidades Autónomas95, a tenor de lo dispuesto en el art. 148-1.º, 5.ª CE, pueden asumir competencias respecto a las “carreteras cuyo itinerario se desarrolle íntegramente” en su respectivo territorio, si bien lógicamente la STC 132/1998, de 18 de junio (Tol 600505), admite que otros títulos competenciales del Estado puedan incidir en la competencia autonómica sobre sus propias carreteras (como, p. ej., las relativas a la planificación general de la actividad económica, a las obras públicas y al tráfico y circulación de vehículos a motor, ex art. 149-1.º-13.ª, 24.ª y 21.ª CE, respectivamente); configurándose así, y de acuerdo con el respectivo Estatuto de Autonomía, el régimen jurídico de las carreteras mencionadas por la legislación regional respectiva.
B) Hechos concretos generadores de responsabilidad patrimonial de la Administración General del Estado y de las Administraciones autonómicas
La normativa en materia de carreteras, tráfico y seguridad vial y contratos públicos exige a las Administraciones correspondientes el cumplimiento de determinadas prescripciones y la obligación de desplegar actividades y potestades diversas para prevenir los riesgos derivados de la circulación de vehículos, así como establecer las condiciones necesarias para dar seguridad a la misma, con la finalidad última de evitar, si es posible, el mayor número de accidentes posible, y naturalmente sus tremendas consecuencias. En este sentido, ya la Exposición de Motivos de la Ley 18/1989, de 25 de julio, de Bases sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial (BOE del 27), señalaba claramente que “la magnitud del fenómeno de la circulación, con su trágico índice de siniestralidad, ha movido a la Administración a abandonar la primitiva concepción, puramente policial de su actuación, para pasar a un planteamiento activo de la misma, orientada a promover la seguridad de la circulación y la prevención de accidentes”. Es más, la Administración “tiene el deber ineludible de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen esté normalmente garantizada” (Dictamen del Consejo de Estado n.º 613, de 26 de abril de 2007), o que la Administración titular de la carretera debe limpiar la misma y, en particular, mantenerla “en condiciones idóneas para la circulación, sin otros riesgos que aquellos que son inherentes a la propia circulación de vehículos de motor, así como adoptar las medidas necesarias para evitar que accidentes como el relatado se produzcan mediante la adopción de medidas de vigilancia y precaución para evitarlos” (STSJ de Asturias de 11 de noviembre de 2000).
El incumplimiento de tales normas o, en general, una inadecuada gestión de los servicios y funciones públicas encomendadas a las Administraciones, cumpliendo los requisitos previstos en la LRJ-PAC, ya analizados, genera, o puede hacerlo, la correspondiente responsabilidad de las mismas96.
Así, con carácter general, la Administración titular de las vías de circulación es responsable del proyecto [incluyendo su diseño y trazado, que inciden claramente en los riesgos de la circulación vial, tal como señalan la STS de 13 de octubre de 2004 (Tol 507366) y el Dictamen del Consejo de Estado n.º 755, de 27 de abril de 2000, y cuya adecuada señalización cobra una importancia destacable, como precisa la STS de 25 de octubre de 1989, en el supuesto de una curva no señalizada], su propia construcción completa (con las obras complementarias por necesidad de la principal, como túneles, pasos, estructuras necesarias o el propio pavimento asfáltico), y su gestión, explotación, su mantenimiento y conservación, señalización y la propia seguridad vial (según precisa el art. 15 de la Ley de Carreteras); todo lo cual ha de hacerlo en condiciones viarias de seguridad que garanticen al menos la indemnidad de los usuarios, debido a su incidencia en los frecuentes desplazamientos humanos de una sociedad tan móvil como la actual (STS de 20 de noviembre de 1990), o incluso por la contribución de los ciudadanos al mantenimiento de las vías públicas mediante el pago de sus obligaciones fiscales (Sentencia de la Audiencia Provincial de Navarra de 19 de febrero de 1998). Como señala la STSJ de Valencia de 23 de mayo de 2008 (Tol 1368677), en un supuesto de existencia de gravilla en la carretera, “no debemos olvidar que la circulación es una actividad de riesgo para cuya disminución se establece la obligación, a cargo del titular de la vía, de mantenerla en las condiciones adecuadas para que la circulación rodada se desarrolle sin peligros, con el consiguiente deber de conservación, reparación y eliminación de los obstáculos inopinados o inadvertidos”.
La conservación y mantenimiento adecuado de las vías de circulación se prevé, de forma ordinaria y común, en la legislación histórica sobre carreteras, como ya hemos señalado, y en el art. 15 de la Ley de Carreteras, al precisar que la explotación de las mismas comprende las operaciones de conservación y mantenimiento, la actuaciones de defensa de la vía y las encaminadas a su mejor uso, incluyendo la señalización, ordenación de accesos y usos de las zonas de dominio público, de servidumbre y de afección, y que reiteran el art. 57-1.º LTSV, al establecer nítidamente que el titular de la vía de circulación es responsable del mantenimiento de la misma “en las mejores condiciones posibles de seguridad para la circulación y la instalación y conservación en ella de las adecuadas señales y marcas viales”, manteniéndose pues en las condiciones adecuadas que hagan posible la circulación por ella sin riesgo para las personas y bienes; así como la Disposición Adicional 9.ª LTSV, que regula la responsabilidad en accidentes de tráfico por el atropello de especies cinegéticas, al señalar que “también podrá ser responsables el titular de la vía pública en la que se produce el accidente como consecuencia de su responsabilidad en el estado de conservación de la misma y en su señalización”97.
Este concepto de seguridad del tráfico, que es bien visible en la normativa citada, entendido de forma amplia (Dictamen del Consejo de Estado n.º 45.036, de 17 de marzo de 1983), se plasma en algunos supuestos que constituyen, por un lado, hechos generadores de responsabilidad patrimonial de la Administración, y, por otro lado, la obligación de llevar a cabo ciertas funciones públicas cuya finalidad es precisamente evitar los riesgos de la circulación y, en su caso, la producción de accidentes.
a) Existencia de baches, socavones y otras irregularidades del firme de la vía de circulación
Los hechos anteriores son sin duda comunes en las vías circulatorias actuales, ya que surgen del propio uso de las mismas, aunque su eventual producción ha de estar prevista en la propia ejecución de la obra, a través de los materiales elegidos, las condiciones físicas del terreno, etc., y es parte ordinaria de la función administrativa de conservación de la carretera. Igualmente, debido a su carácter imprevisible para el conductor del vehículo, son fuente habitual de riesgos circulatorios y, en fin, de accidentes de tráfico con demasiada frecuencia. Por ello, además de incluirse normalmente su eliminación en la conservación de la vía, también se integra entre las obligaciones de la Administración la de señalizar adecuadamente tales problemas.
Por estas razones, tales hechos constituyen las causas de exigencia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones en muchos accidentes, avaladas por la jurisprudencia desde hace mucho tiempo [p. ej., STS de 12 de julio de 1960 y STS de 13 de febrero de 1965; más recientemente, STSJ de Madrid de 29 de diciembre de 2006 (Tol 087302), y STSJ del País Vasco de 27 de febrero de 2008 (Tol 1375829)].
De no ser posible la reparación, de forma justificada, y en aras de mantener la seguridad de la vía y evitar riesgos a los usuarios de la misma, se exige al menos que tales hechos estén adecuadamente señalizados, [como señalan la STSJ de Andalucía, Sevilla, de 31 de mayo de 2006 (Tol 1053903)], la STSJ Castilla y León, Valladolid, de 15 de febrero de 2008, en relación con unos parches sin señalizar en la carretera, tras unas obras realizadas veinte días antes, y que habían sido objeto de quejas por parte de los usuarios, y la STSJ de Aragón de 19 de noviembre de 2007, en el caso de la existencia de un badén-escalón en la vía insuficientemente señalizado; y tal señalización ha de ser proporcionada a los riesgos existentes en la situación concreta, incluyendo en su caso la debida iluminación (Dictamen del Consejo de Estado n.º 718, de 19 de abril de 2001).
b) Sustancias deslizantes98
Constituye asimismo otro de los hechos más comunes que genera, o puede generar, la responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de la producción de accidentes de tráfico. De acuerdo con el régimen jurídico general aplicable, para determinar la existencia de esta responsabilidad, deben distinguirse los supuestos en que tales sustancias (desde aceites y combustibles diversos hasta gravillas y restos del asfaltado, p. ej.) aparecen en la vía de circulación por razones vinculadas específicamente al servicio de conservación y mantenimiento de la propia carretera, a la de dirección del tráfico (p. ej., debido a la realización de obras u otras actividades que se traducen en tales vertidos de sustancias), en que la Administración está obligada a evitarlas en lo posible, limpiarlas de forma inmediata o, al menos, como en el supuesto anterior, señalizar los riesgos correspondientes adecuadamente, generando responsabilidad en caso contrario; tal como reconocen la STS de 25 de febrero de 1995 (Tol 1703136), la STSJ de Cataluña de 4 de junio de 2008 y la STSJ de la Comunidad Valenciana de 23 de mayo de 2008 (Tol 1368677), en supuestos de existencia de gravilla, la STSJ del País Vasco de 3 de junio de 2008, relativa a manchas de aceite en la calzada, y que contiene un detallado resumen en la materia, o la STS de 27 de diciembre de 2000 (Tol 43418), que hace referencia a la necesaria señalización.
Exigencias para la Administración que disminuyen si la aparición de los vertidos de sustancias deslizantes se debe a terceros ajenos a la propia Administración titular de la carretera o responsable del control del tráfico [p. ej., STS de 12 de febrero de 1987 y SAN de 12 de septiembre de 2005 (Tol 874577)].
Sin embargo, el reconocimiento de la responsabilidad administrativa será distinto si las sustancias y vertidos aparecen en las vías por razones ajenas a los servicios anteriores, como existencia de agua derivada de lluvias u otros orígenes, como rotura de canalizaciones, p. ej., en cuyo caso deberá tenerse en cuenta la propia existencia y el funcionamiento adecuado del sistema de drenaje y canalización de la propia carretera, como señalan la STS de 21 de marzo de 2007 (Tol 1050757) y la STSJ de Cataluña de 15 de febrero de 2008 (Tol 1298429), o derivadas de otros vehículos, como prevé la STSJ del País Vasco de 7 de diciembre de 2007, así como la adecuación o no de la propia conducción y velocidad del vehículo, como posible causa de exoneración de la responsabilidad administrativa, si bien no siempre es suficiente para afirmar dicha exoneración, como de nuevo señalan la STS de 21 de marzo de 2007 (Tol 1050757) y la SAN de 16 de noviembre de 2007, en un supuesto del denominado “aquaplaning”, o más concretamente con charcos (como establece la STSJ de Navarra de 29 de mayo de 2008), sobre los que incide de manera directa la obligación de conservación y mantenimiento de la calzada.
En este mismo supuesto, debemos mencionar la existencia de nieve o placas de hielo en las carreteras, en que la función esencial de la Administración es la preventiva, ya que constituyen supuestos normales en la época invernal [STSJ de Navarra de 1 de marzo de 2002 (Tol 202074) y STSJ de Castilla y León, Valladolid, de 2 de noviembre de 2007]; calificándose, no obstante, en otras ocasiones como riesgo ordinario que debe ser asumido por los conductores, al tener que adecuar la conducción y la velocidad a la situación correspondiente [como mantienen las SsTS de 10 de octubre de 2007 (Tol 1156851), de 3 de junio de 2011, Rec. 6158/2009 (Tol 2143777), y de 24 de mayo de 2011, Rec. 1346/2007 (Tol 2132243)].
Como en los supuestos anteriores, la obligación de la Administración de proceder a una señalización adecuada y preventiva es exigible normalmente por la jurisprudencia [STS de 3 de octubre de 1988 y la ya citada STSJ de Navarra de 1 de marzo de 2002 (Tol 202074), en supuestos de nieve y hielo].
c) Tramos de la vía peligrosos o con riesgo
La posible peligrosidad de los tramos de las carreteras tiene una relación esencial con el diseño de su trazado, ya mencionado, pues en el mismo ha de tenerse en cuenta en todo momento la seguridad de la futura vía.
No obstante lo anterior, y sin tener en cuenta otras circunstancias que pueden agravar su peligrosidad, en muchos su puestos, otra vez, una adecuada señalización de tal peligro [como señala la STS de 23 de enero de 2008, en relación con la señalización incompleta de un nudo viario (Tol 1245273), o la STSJ de Castilla y León, Valladolid, de 25 de octubre de 2007, respecto a la altura de un puente mal señalizada] puede atemperar la responsabilidad de la Administración, al obligar al conductor a conducir con mayor precaución (como precisan los Dictámenes del Consejo de Estado n.º 2403, de 7 de octubre de 1999, y n.º 2852, de 25 de octubre de 2001); aunque en muchos casos además de la señalización se exige también la instalación de medidas protectoras complementarias [como señala la STS de 23 de diciembre de 2002 (Tol 240709)].
d) Existencia de obstáculos en la vía de circulación
También es este un supuesto que se produce demasiado habitualmente en nuestras carreteras, y cuyo régimen de diligencia y prevención administrativas, importancia del mantenimiento de la vía y adecuada señalización es similar a los supuestos anteriores.
La obligación de mantener las vías de circulación libres de cualesquiera obstáculos es una de las más importantes tanto de la Administración de tráfico como de la competente en el mantenimiento de la vía, tal como señalan las SsTS de 12 de febrero de 1987 y de 4 de mayo de 1999 (Tol 34560), en general, la SAN de 30 de septiembre de 2008 y STSJ del País Vasco de 27 de junio de 2007, sobre desprendimiento de grandes piedras, la STSJ de Madrid de 18 de octubre de 2007 (Tol 1246368), sobre la caída de un árbol en la vía, que concretamente prevé la exoneración de la Administración si la caída fue provocada por fuerza mayor, culpa de víctima u otras causas ajenas a las obligaciones ya conocidas de la Administración, la SAN de 2 de noviembre de 2007, en relación con la colisión de un automóvil con una rueda, y que exonera de responsabilidad a la Administración por el escaso tiempo transcurrido entre la aparición de la rueda en la vía y el accidente, la STS de 29 de noviembre de 2011 [Rec. 4785/2009 (Tol 2300913)], en relación con la colisión de un motorista contra un vallado no señalizado en un camino firme de tierra, o la STS de 23 de noviembre de 2010 [Rec. 1796/2009 (Tol 2014346)], sobre colisión contra una gran piedra en una autovía.
No obstante, para determinar la responsabilidad administrativa, o en su caso su exoneración, debe tenerse en cuenta el obstáculo concreto (si pertenecen a la misma vía, si no perteneciendo a esta, sí son responsabilidad de la misma Administración titular de aquella, si proceden de terceros, etc.).
e) Vegetación que incide en la carretera
Los problemas planteados por la vegetación en las carreteras también muy conocidos [como señala la ya citada STSJ de Madrid de 18 de octubre de 2007 (Tol 1246368), en relación con la caída de un árbol en la vía]. Para determinar la responsabilidad de la Administración en accidentes provocados por su existencia en la propia calzada, debe tenerse en cuenta la situación real de la misma, ya que si esa vegetación está en las zonas de afección de la propia carretera (arts. 20 a 26 de la Ley de Carreteras), los posibles problemas, y su prevención, se incluirían entre las funciones de conservación y mantenimiento de la propia vía (STSJ de Asturias de 30 de enero de 1999); incidiendo no obstante sobre esta situación, y aunque el árbol o la vegetación provengan de terceros, la obligación de mantener el tráfico libre de obstáculos en la vía, como ya hemos señalado.
f) Desprendimientos de piedras, tierra u otros elementos
Este problema se vincula con el diseño de la vía, así como con la propia construcción de la carretera, al integrarse, teniéndolo en cuenta adecuadamente, en las obligaciones normales de la Administración en tales fases de la actividad vinculadas a las carreteras; incluyendo la necesidad de que la titular de la misma proceda a llevar a cabo las actuaciones técnicas y constructivas de carácter preventivo adecuadas.
Así, la SAN de 8 de octubre de 2002 (Tol 226687) estima la existencia de funcionamiento anormal del servicio público en base al hecho “de que en zonas montañosas existan carreteras cuyos márgenes estén formados por masas rocosas implica, en efecto, el deber de proteger en la medida de lo posible el libre tránsito con los medios más apropiados”, e incluso “disponer el corte ocasional de la circulación si se constata la existencia de desprendimientos rocosos a causa de determinadas condiciones climatológicas, y la omisión de este deber de cuidado puede generar sin duda responsabilidad patrimonial”; aunque la Sentencia no excluye la posible incidencia de desprendimientos fortuitos. También, SAN de 30 de septiembre de 2008 y STSJ del País Vasco de 27 de junio de 2007, sobre desprendimientos por el mal estado de la ladera, colindante con la vía.
Además, la función administrativa de conservar y mantener las carreteras en el estado adecuado para la circulación vial integra necesariamente la realización de los trabajos necesarios para eliminar tales riesgos y peligros, incluso si provienen de terrenos privados [STS de 28 de febrero de 1998 (Tol 43477); si bien la STS de 8 de abril de 2010, Rec. 2574/2008 (Tol 1829541), en el supuesto de choque contra piedra desprendida de terrenos privados, estima que no hay responsabilidad de la Administración, al no ejercer ésta poderes de policía sobre los mismos]; no admitiéndose la tesis esgrimida por la Administración de la imposibilidad técnica de arbitrar soluciones para conseguir la máxima seguridad en la vía [STS de 13 de diciembre de 2001 (Tol 129507)]. Si bien la jurisprudencia también ha analizado si estos supuestos pueden deberse a la existencia de fuerza mayor [como estudia la SAN de 8 de octubre de 2002 (Tol 226687), en relación a un caso en una zona montañosa, en el que se llega a prever el posible cierre provisional de la carretera por la Administración en estos casos]. Como en otros supuestos ya citados, en este caso también deben tenerse en cuenta el carácter previsible o no de los desprendimientos, la incidencia de la propia naturaleza, etc.
Nuevamente, también en este supuesto cobra especial trascendencia la adecuada señalización del riesgo y peligro correspondiente, como señala la STS de 5 de febrero de 1993 (Tol 182181); aunque la señalización por sí sola no exime a la Administración de su responsabilidad si se estima necesaria la adopción de otro tipo de medidas [STS 27 de octubre de 1990 (Tol 226279)].
g) Obras en las vías de circulación
La Legislación de Carreteras, como hemos visto, exige medidas de especial cautela tanto a la Administración titular de la carretera (arts. 20 a 29), y al contratista de la obra en su caso (según la normativa de contratos públicos, ya mencionada), como de la Administración de tráfico (art. 10 LTSV, principalmente), en relación con las obras que se realicen en las mismas, al incidir directamente en la seguridad y en las circunstancias de circulación de tales vías, alterándolas.
Debido a su trascendencia para el tráfico vial, la señalización de las obras cobra una importancia destacable para apercibir a los conductores y otros usuarios de los riesgos correspondientes [STS de 19 de diciembre de 2007 (Tol 1229651) y STSJ de Canarias, Tenerife, de 12 de diciembre de 2007], así como la implantación de medidas protectoras complementarias a la propia señalización y/o limitaciones de velocidad para eliminar los riesgos y las posibilidades de producción de accidentes [STS de 2 de diciembre de 1996 (Tol 191202) y STSJ de Andalucía, Málaga, de 26 de diciembre de 2006 (Tol 1101968)].
h) Presencia de animales en las vías de circulación
De acuerdo con la normativa señalada, también le corresponde a la Administración titular de la vía garantizar que la circulación en la misma se desarrolle sin riesgos derivados de la presencia de animales en las mismas.
En principio, el régimen jurídico aplicable es el establecido en el art. 1905 del Código Civil, al señalar que
“El poseedor de un animal, o el que se sirve de él, es responsable de los perjuicios que causare, aunque se le escape o extravíe. Sólo cesará esta responsabilidad en el caso de que el daño proviniera de fuerza mayor o de culpa del que lo hubiese producido”.
La posibilidad, pues, de exigencia de responsabilidad administrativa en estos supuestos, teniendo en cuenta lo anterior, surge de la obligación general de la Administración titular de la vía de prevenir y, en su caso, retirar todos los obstáculos existentes en las mismas, si bien este deber de vigilancia, y por tanto la responsabilidad correspondiente, se modula de menor a mayor responsabilidad administrativa si la vía es una carretera convencional [en las que no hay limitación de acceso desde las propiedades colindantes, como señala el Dictamen del Consejo de Estado n.º 3170, de 30 de octubre de 2003, y STS de 21 de julio de 2011, Rec. 5968/2007 (Tol 2229016), sobre colisión contra dos caballos en una carretera nacional, con denuncias previas no atendidas, por lo que reconoce la responsabilidad de la Administración] o una autopista, autovía o vía rápida [en las que ese acceso libre no es posible, ex art. 2 de la Ley de Carreteras; tal como distinguen las SsAN de 25 de abril de 2008 y 6 de mayo de 2008, pues en estos casos la Administración “debe proporcionar a la calzada, en consonancia con las exigibles limitaciones de accesos e intersecciones a la autovía, de los pertinentes elementos estáticos de protección perimetral encaminados a impedir el repentino acceso de animales a la zona destinada a la circulación de vehículos”; la STSJ de Cataluña de 18 de febrero de 2008 (Tol 1298428), sobre la irrupción de un gato en una autopista sin valla de cierre en ese tramo concreto, y la STS de 6 de julio de 2010, Rec. 309/2009 (Tol 1897786), relativa a la irrupción de un animal en una autovía, estimando intervención negligente de su dueño y negando la responsabilidad de la Administración], o si el animal que irrumpe en la calzada es de una especie silvestre protegida o cinegética99, respecto de los cuales la Disp. Ad. 9.ª LTSV atribuye, en primer lugar, la responsabilidad al conductor del vehículo, si ha incumplido las normas de circulación, seguidamente a los titulares del coto de caza o propietarios de los terrenos, si el accidente deriva de la acción de cazar o de la falta de conservación de los terrenos acotados [STSJ de Cataluña de 4 de abril de 2008 (Tol 1292892) y STSJ de Castilla y León, Valladolid, de 14 de diciembre de 2007, sobre la irrupción de jabalíes en vías cercanas a cotos de caza no vallados adecuadamente], y en tercer lugar también prevé la posibilidad de atribuir la responsabilidad a la Administración titular de la vía en que se produce el accidente, por su obligación de conservación y señalización de la misma. No obstante, el Consejo de Estado no ha admitido la responsabilidad administrativa en casos de irrupción de animales en la calzada, al no considerarlo como una anomalía en la prestación del correspondiente servicio público, al entender tal situación como ajena a las exigencias de la seguridad viaria, que elimina la relación de causalidad exigible legalmente (Dictámenes n º 298, de 10 de abril de 2003, y n.º 575, de 19 de abril de 2007).
Asimismo, también en este supuesto cobra especial importancia la adecuada señalización de la posibilidad de la irrupción de animales en la calzada, cuando exista riesgo en tal sentido (art. 57 LTSV y STSJ de Navarra de 1 de junio de 1999).
i) Accidentes de motoristas
Las obligaciones de la Administración de tráfico o titular de la vía de circulación en relación con la seguridad vial, ya analizadas, tienen carácter general, siendo indiferente el vehículo que circule por ellas al que hagamos referencia, en concreto en el caso de motocicletas; reconociéndose, en su caso, la responsabilidad de la Administración por accidentes de motoristas en los mismos casos ya señalados, como baches y mal estado de la calzada [STS de 19 de octubre de 2004 (Tol 564908)], sustancias deslizantes [SsTS de 25 de octubre de 2002 (Tol 1717808) y de 3 de diciembre de 2002 (Tol 1717319 y Tol 229167)], obstáculos [STSJ de Murcia de 21 de enero de 2005 (Tol 1027255) y STS de 29 de noviembre de 2011, Rec. 4785/2009 (Tol 2300913), en relación con la colisión de un motorista contra un vallado no señalizado en un camino firme de tierra], colisión con piedras y árboles (STS de 17 de marzo de 1998), o con animales (STS de 24 de marzo de 1999)100, aunque resaltando la especial vulnerabilidad de éstos (STSJ de Castilla-La Mancha de 9 de mayo de 2001), en relación con los conductores de automóviles, furgonetas o camiones, más protegidos técnicamente (carrocerías, air-bag, sistemas de protección en puertas y techo, etc.).
No obstante, desde hace ya algún tiempo, han surgido bastantes problemas jurídicos en relación con los accidentes de motoristas motivados por choques con elementos de seguridad pasiva, en concreto vallas, guardarrailes y biondas, y la responsabilidad derivada del mismo101. Después de alguna doctrina jurisprudencial vacilante, primero la SAN de 16 de abril de 2009 y después, y más claramente, la STS de 1 de diciembre de 2009 [Rec. 3381/2005 (Tol 1747015)] considera las vallas como elemento de riesgo especialmente para los motoristas, reconociendo la responsabilidad de la Administración por ser la competente para determinar las características de las vallas, y estimando que “aunque la causa del accidente fue la velocidad inadecuada, la causa de la concreta y específica lesión fue la existencia de una bionda: mientras que la velocidad inadecuada es imputable al recurrente, la existencia de la bionda lo es a la Administración. Ello implica la existencia de un nexo causal entre el funcionamiento del servicio público y el daño”.
Doctrina esta que se ha reiterado en la STS de 13 de abril de 2011 [Rec. 5791/2006 (Tol 2118380)] y especialmente en la STS de 7 de febrero de 2012 [Rec. 2607/2010 (Tol 2450589)], relativa a un una colisión de un motorista contra una valla bionda de la mediana central de la LE-30, que casa la sentencia de instancia y reconoce la responsabilidad de la Administración, en relación con la existencia de la bionda (y ello a pesar de que estaba ajustada a la normativa vigente entonces, y señalando expresamente que la Administración estaba en proceso de sustitución de las mismas), aunque rebaja sustancialmente la indemnización solicitada al entender que el conductor llevaba una conducción y una velocidad inadecuada para las circunstancias concretas.
j) Ordenación del tráfico y seguridad vial
La Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, como ya sabemos, regula entre otras cuestiones las normas de circulación para los vehículos, así como las aplicables a peatones y animales, los elementos de seguridad activa y pasiva, y su régimen de utilización, los criterios de señalización de las vías y las autorizaciones y medidas cautelares que debe otorgar y adoptar la Administración, con carácter previo y para garantizar la seguridad y fluidez de la circulación vial (art. 1); regulación que se traduce, precisamente por razones de seguridad, en obligaciones diversas para la Administración, así como en el ejercicio por ésta de potestades administrativas, y que se encuentran establecidas en esta misma Ley y en las reguladoras de las carreteras, que ya hemos mencionado más atrás.

La responsabilidad patrimonial de la Administración

 

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El Autor: Alfredo García López
Alfredo García López
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